2018-财政分析手册进阶_基金预算篇_24页-1mb

财政分析手册进阶：基金预算篇总结

核心内容概述

政府性基金作为我国财政收支体系的重要组成部分，已成为除税收外的第二大收入来源。2017年全国政府性基金预算收入达到6.15万亿元，占一般公共预算收入的35.6%，相当于当年GDP的7.4%。本文重点分析了政府性基金的概念、性质、发展沿革、项目分类、规模结构、预算管理及与土地财政的关系，并提出了相关风险提示。

主要观点

1. 政府性基金的性质与特点

• 概念：政府性基金是政府为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向特定对象征收的具有专项用途的财政资金。
• 与税收对比：
  • 税收具有固定性、强制性和无偿性；
  • 政府性基金具有专项性、特定性和有偿性，能更公平地分摊特定公共服务成本，并为特定公共事业提供资金支持。
• 法律依据：2015年修订的《预算法》明确了政府性基金预算属于全口径预算体系的一部分。

2. 政府性基金的规模与结构

• 收入端：
  • 地方政府性基金收入是全国基金收入的主体，占比超过93%；
  • 土地出让金收入是政府性基金收入的主要构成，2017年占比达84.7%；
  • 土地财政规模从2009年的不足80%增长到2017年的超过160%（广义口径）。
• 支出端：
  • 2017年政府性基金支出约为6.09万亿元，其中土地出让金支出占主体；
  • 成本性支出占80%，非成本性支出仅占20%；
  • 基建相关支出约占37.3%，2017年约为2.2万亿元，占当年基建投资的12.7%；
  • 预计2018年土地出让支出中基建相关支出将达3万亿元。

3. 政府性基金预算管理

• 管理原则：实行“收支两条线”管理，收入全额上缴国库，支出通过预算安排；
• 统筹使用：政府性基金与一般公共预算的统筹力度加大，盈余成为平衡公共预算赤字的重要支撑；
• 专项债引入：自2015年起，地方政府专项债成为政府性基金预算的重要补充，2018年预算安排达13,500亿元。

4. 土地财政的形成与发展

• 土地制度变迁：土地财政的形成与土地制度变革和财税体制调整密切相关；
• 土地出让金：土地出让金是政府性基金的重要组成部分，其收入决定了中等口径土地财政，预期收入影响广义土地财政；
• 土地财政的分类：
  • 狭义口径：土地直接税和间接税之和；
  • 中等口径：狭义口径加上土地相关非税收入；
  • 广义口径：中等口径加上土地抵押贷款等隐性收入，2017年占比超过160%。

5. 土地出让收支管理

• 入库前：
  • 土地出让采用“收付实现制”，合同签订后10个工作日内签订合同，1个月内缴纳首付款（不低于50%），余款在一年内缴清；
  • 合同价款与实际入库收入存在差异，如2009年合同价款为15,910.2亿元，实际入库为14,239.7亿元。
• 入库后：
  • 收入需按规定比例计提国有土地收益基金、农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等；
  • 土地出让业务费不超过2%，主要用于土地管理相关支出。

6. 土地出让支出结构

• 成本性支出：占比约80%，主要用于征地拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民等；
• 非成本性支出：占比约20%，用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等；
• 与基建投资关系：土地出让支出中，约37.3%用于基建相关，是基建资金缺口的重要补充。

关键信息

• 政府性基金的收入主体：地方政府性基金收入是全国基金收入的主体，2017年占比超过93%。
• 土地财政的膨胀：广义土地财政相对于公共财政收入的比重从2009年的不足80%增长到2017年的超过160%。
• 土地出让金的管理：土地出让金实行“收支两条线”管理，收入缴入地方国库，支出按用途分类。
• 土地出让支出：成本性支出占80%，非成本性支出仅占20%，其中基建相关支出占比约37.3%。
• 风险提示：
  • 土地出让金收入大幅下滑；
  • 地方政府融资平台债务风险攀升，土地财政难以持续。

结论

政府性基金作为财政体系的重要组成部分，其发展经历了从混乱到规范的过程。土地财政的形成与土地制度和财税体制的调整密切相关，已成为地方政府基建投资的重要资金来源。然而，随着房地产调控政策的加强，土地出让金收入面临下滑风险，同时地方融资平台的债务问题也值得关注。政府性基金与一般公共预算的统筹使用，有助于缓解公共预算赤字压力，但需警惕其可持续性风险。