20180905-东吴证券-宏观专题报告_财政分析手册进阶_基金预算篇_24页_1mb

财政分析手册进阶：基金预算篇总结

核心内容概览

政府性基金作为我国财政收支体系的重要组成部分，已成为除税收外的第二大收入来源。2017年全国政府性基金预算收入达到61,462亿元，占一般公共预算收入的35.6%和GDP的7.4%，显示出其在财政体系中的重要作用。政府性基金具有专项性、特定性、有偿性，不同于税收的无偿性，其主要用于特定公共基础设施建设和公共事业发展。

主要观点

• 政府性基金的定义：政府性基金是政府为支持特定公共事业发展而征收的具有专项用途的财政资金，不同于税收，具有一定的政策性和资金专款专用的特点。
• 基金与税收的区别：政府性基金与税收相比，具有更强的专项性和有偿性，能够更公平地分摊特定公共服务成本，并为特定领域提供稳定的资金来源。
• 基金的发展历程：政府性基金自20世纪80年代开始设立，经过多次清理整顿后，逐步走向规范化，2015年《预算法》明确了全口径预算体系。
• 基金的项目分类：2017年纳入基金预算统计的科目有26个，按支出功能可分为11类，如科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业等。
• 基金的规模与结构：地方政府性基金收入占全国基金收入的主体，土地出让金是主要组成部分，2017年占基金收入的84.7%。土地财政与基金密切相关，广义口径土地财政占比已超过公共财政收入的160%。
• 基金预算管理：政府性基金实行“收支两条线”管理，收入全额上缴国库，支出按用途专款专用。2017年基金收支盈余8,809.57亿元，成为积极财政的重要支撑。
• 土地出让金的管理：土地出让金是政府性基金的重要组成部分，其收入采用“收付实现制”，并需按比例计提各项资金，如国有土地收益基金、农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等。
• 土地出让支出结构：成本性支出占80%，主要用于征地拆迁、土地开发和农民安置等；非成本性支出占20%，主要用于城市建设、农业农村和保障性安居工程。
• 土地财政与基建投资的关系：土地出让支出中，基建相关支出约占37.3%，2017年约为2.2万亿元，占当年基建投资的12.7%，预计2018年将达到3万亿元，成为基建资金缺口的重要补充。

关键信息

• 基金收入结构：2017年全国政府性基金收入61,462亿元，其中地方占比超93%，土地出让金占84.7%。
• 基金支出结构：成本性支出占80%，非成本性支出占20%。其中，城市建设支出占最大比例，约为50%。
• 土地财政的定义：土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物，其规模可通过狭义、中等和广义三种口径来衡量。
• 土地财政的膨胀趋势：广义土地财政相对于公共财政收入的比重从2009年的不足80%上升至2017年的160%，成为地方政府基建投资的主要资金来源。
• 土地出让金管理：土地出让收入采用“收付实现制”，按合同约定分期缴纳。2007年后，土地出让收入纳入地方政府性基金预算管理。
• 土地出让支出用途：土地出让支出主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城市建设、农业农村发展和保障性安居工程等。

风险提示

• 土地出让金收入下滑：受地产调控政策影响，土地出让金收入可能大幅减少，进而影响地方政府的财政收入。
• 地方融资平台债务风险：地方政府融资平台债务风险攀升，土地财政难以持续支撑地方基建投资需求。

结论

政府性基金在财政体系中发挥着重要作用，尤其在土地财政方面。随着政府性基金预算与一般公共预算的统筹管理加强，其盈余成为积极财政的重要支撑。然而，土地出让金收入的下滑和地方融资平台的债务风险，对土地财政的可持续性提出了挑战。未来，土地财政在基建投资中的作用可能进一步凸显，但也需警惕相关风险。