20250909-中国银行-宏观观察2025年第31期（总第603期）_美国产业政策的历史透视与对我国的启示＊_25页_1mb

报告摘要

中银研究产品系列

《经济金融展望季报》
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作者：刘佩忠中国银行研究院
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美国产业政策的历史透视与对我国的启示

核心内容

美国产业政策贯穿其发展历史，长期通过干预手段支持产业发展，并根据全球竞争格局变化不断调整政策组合。其政策具有隐蔽性，未引起广泛关注，但近年来随着全球价值链竞争加剧，产业政策逐渐成为国家战略竞争工具。中国需正确认识产业政策的作用，采取有效措施应对，坚持市场化手段，增强产业体系完备性，争取技术全球引领地位，并以开放合作态度提升在全球价值链中的地位。

主要观点

产业政策的普遍性
产业政策是各国提升产业竞争力的普遍实践，尤其在亚洲国家如日本、韩国和中国的发展过程中发挥了重要作用。中国产业政策因偏向生产补贴而受到西方国家指责。
美国产业政策的演变
- 早期保护性政策：美国在建国初期通过关税保护、公共基础设施建设等措施支持制造业发展，逐步建立完整工业体系，成为全球主要工业产品输出国。
- 二战后转向隐蔽性政策：美国通过研发补贴、政府采购等方式支持前沿技术突破，推动全球贸易自由化，但导致制造业“空心化”和全球价值链地位下移。
- 2008年后政策转向显性：为应对制造业外流和供应链脆弱性，美国实施更直接的产业政策，包括提高关税、限制出口、加强对外投资审查等，试图推动产业回流和巩固科技霸权。
美国产业政策效果有限
- 尽管美国加大了对高端制造业的支持，但其制造业增加值和就业占比持续下降，全球价值链位置未显著提升。
- 高技术产业出口占比下降，且部分产业如半导体和ICT产品竞争力减弱。
- 中国在全球价值链中的地位逐步提升，美国政策未能有效遏制中国产业竞争力。
对中国的启示
- 中国应正确认识产业政策的普遍性，以市场化手段培育和巩固产业竞争力。
- 强化产业链基础，保持产业体系完整，防止“空心化”风险。
- 加强科技创新，提升高技术产业全球引领能力。
- 坚持开放合作，提升全球价值链稳定性。

关键信息

一、美国早期产业政策

时间：1790年代至19世纪末
政策手段：关税保护、禁止进口竞争性产品、鼓励发明与机械化、投资交通基础设施等
成果：制造业产值增长迅速，美国成为全球最大的工农业国，贸易顺差地位确立

二、二战后产业政策与“空心化”

政策特征：支持前沿技术、推动全球贸易自由化、推动产业转移
影响：制造业全球地位下降，服务业成为主导产业，部分高技术产业竞争力减弱
数据：美国制造业增加值占GDP比重从15.9%降至10.3%（1995-2022）

三、2008年后产业政策转向

措施：提高关税、限制出口、加强对外投资审查、直接补贴制造业
法案与政策：
- 《关键与新兴技术国家战略》（2020）
- 《基础设施投资与就业法案》（2021）
- 《芯片与科学法案》（2022）
- 《通胀削减法案》（2022）
目标：重振本土制造业、维护科技霸权、提升产业链供应链韧性

四、美国产业政策效果分析

高技术产业出口：从2018年的1538.9亿美元增至2024年的2329.1亿美元，但占制成品出口比重由18.5%升至24.3%，未显著提升全球竞争力
中美贸易关系：美国对华高科技产品贸易额下降，但中国通过技术攻关和自主可控能力逐步提升全球价值链位置
全球价值链格局：美国政策未能改变全球价值链多元发展趋势，中国成为第二大外国增加值提供国

五、对中国的启示与建议

市场化手段培育竞争力
- 强化普惠性减税、事后奖励等措施
- 建立政策协调机制，避免碎片化
巩固产业链基础
- 保持产业门类齐全，推动传统产业转型升级与新兴产业培育
- 优化区域产业布局，推动梯度转移
- 防止产业链过度外移，维护供应链安全
加强科技创新
- 聚焦基础研究、通用技术、关键核心技术
- 建立多元化科技投入体系，支持企业、高校和科研机构协同创新
- 发挥新型举国体制优势，推进核心技术攻关与生态培育
坚持开放合作
- 构建多元化供应链体系，降低外部风险
- 掌握关键技术和标准的国际主导权
- 完善政策制度环境，提升营商环境国际竞争力