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城投参与城市更新分析——基于土地再资本化的视角

核心内容概述

城市更新已成为我国多地2022年重点投资方向，首次被列入“十四五”规划和政府工作报告。该政策旨在提升城市功能，改善人居环境，推动土地再资本化。城市更新分为微改造与全面改造两种类型，涉及不同的资金来源与实施主体。城投平台作为主要实施主体，通过多种融资方式支持城市更新，城市更新基金成为重要突破口。然而，城投参与城市更新仍面临资金压力和隐性债务风险。

主要观点与关键信息

1. 城市更新成为多地投资热点

• 政策背景：2021年城市更新首次写入“十四五”规划和政府工作报告，2022年多地将其列为投资重点。
• 目标与任务：包括城镇老旧小区改造、老旧厂区改造、老旧街区改造、城中村改造等，具体指标包括改造数量和投资规模。
• 试点城市：2021年11月，北京等21个城市（区）入选第一批城市更新试点，截至2022年已有15个城市发布相关管理办法或方案。

2. 广州城市更新的三个历史阶段

• 2009-2012年：经济效益开放的爆发期，政府放松土地一级市场垄断，鼓励社会资本参与，改造项目数量大幅增加。
• 2012-2015年：注重公共利益的收紧期，政府加强监管，部分项目陷入停滞。
• 2015年至今：多元利益平衡期，政策优化，强调“利益共享、公平公开”，形成“1+3+N”政策体系。

3. 城市更新的两种类型与实施模式

3.1 微改造

• 定义：不改变土地使用权性质和使用期限，主要通过局部拆建、功能置换、保留修缮等方式实施。
• 资金来源：主要依赖财政资金，财政占比约90%。
• 案例：河北、山东、深圳等地区的老旧小区改造项目。

3.2 全面改造

• 定义：可能改变土地使用权性质和使用期限，以拆除重建为主。
• 实施模式：
  • 政府主导：如上海虹口区17街坊旧区改造项目。
  • 市场主导：如广州猎德村、深圳佳兆业城市广场。
  • 政企合作：如上海地产集团与市场企业合作，引入社会资本。

4. 城投平台将成为城市更新的主要实施主体

• 政策支持：多地明确表示将国有企业作为城市更新的实施主体，城投平台具备资金、经验、政策优势。
• 融资渠道：
  • 政策性银行贷款：期限长、成本低，与城市更新项目匹配。
  • 城市更新基金：以股权形式引入市场化资金，不增加城投名义债务率。
  • 专项债与债券：部分城市已发行城市更新专项债，城投公司亦尝试发行城市更新债券。
• 典型案例：
  • 上海：上海地产集团承担约60%旧改任务，与国开行合作设立城市更新基金。
  • 天津：天津城投集团被授权为首批城市更新项目实施主体，与国开行合作。
  • 潍坊：城市更新项目获得国开行65亿元授信，为“潍坊样板”。

5. 城投市场化转型的路径与挑战

• 合理路径：通过土地一二级联动，以较低成本获取土地，进行商业开发，实现经济收益。
• 资金压力：短期内需大量资金投入，若涉及公益性项目，资金回收存在不确定性。
• 债务风险：参与城市更新可能显著增加城投债务负担，如绍兴市某城投公司因土地收购和后续建设，银行借款规模快速扩张。
• 政策约束：城市更新债券资金不得用于土地款或房地产领域，避免新增隐性债务。

6. 城市更新基金与融资创新

• 设立情况：多地已设立或筹备设立城市更新基金，如上海、烟台、成都、西安等。
• 运作模式：基金由城投平台主导，引入社会资本，以母子基金结构运作，用于一级开发、商业开发及后期运营。
• 优势：通过基金形式引入市场化资金，有助于缓解城投平台的债务压力。

7. 风险提示

• 政策收紧风险：若相关政策进一步收紧，可能影响城投参与城市更新的积极性。
• 资金保障风险：若资金保障不足，可能影响项目推进与收益实现。

总结

城市更新作为推动高质量发展的重要手段，正逐步成为各地重点投资方向。城投平台凭借其融资优势、政策资源和项目经验，成为城市更新的主要实施主体。通过土地再资本化，城投可实现土地一级开发与二级开发的联动，提升土地价值，实现经济效益。城市更新基金作为创新融资工具，有助于引入社会资本，缓解城投资金压力。然而，城投参与城市更新仍面临短期资金压力、债务负担加重及政策不确定性等挑战。未来，需进一步优化土地政策，提升运营能力，以实现城市更新的可持续发展。