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【中金固收·信用】以存控增，38号文对城投地产影响几何？总结

核心内容

《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称“38号文”）于2026年3月16日正式公布，旨在优化国土空间布局，提升自然资源要素配置效率，促进高质量发展。该政策对房地产和城投板块产生了一定影响，重点在于“以存量控增量”，推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

主要观点

• 政策目标：通过统筹存量和增量建设用地，实现内涵式高质量发展，优化资源配置，支持“十五五”规划重点项目建设。
• 政策特点：
  • 强调国土空间规划的统筹协调作用；
  • 推动高质量发展，限制新增建设用地用于经营性房地产开发；
  • 强化“省级统筹”，赋予省级政府更大的建设用地调配权。
• 房地产用地影响：
  • 新政下房地产用地不会断供，新增建设用地主要用于重大基础设施和民生项目；
  • 房地产开发用地大多来自存量建设用地及政府储备用地，新增占比不高；
  • 通过盘活存量土地，有助于城市更新和房地产去库存。
• 对城投的影响：
  • 总体偏负面，但短期影响有限；
  • 地方财政依赖土地收入的区域面临转型压力；
  • 城投企业报表和融资可能受到一定影响，如土地资产抵质押受限；
  • 同时面临业务转型的机遇，如参与存量盘活、城市运营服务等。

关键信息

政策背景

• “十五五”规划纲要提出109项重大工程项目，要求保障重点项目落地；
• 38号文作为配套政策，旨在优化自然资源要素保障，支持高质量发展。

政策主要内容

• 优化国土空间布局：第一至三条；
• 提升自然资源配置效率：第四至八条；
• 保障矿产资源开发：第九条；
• 统筹存量与增量用地：第十条，重点内容；
• 陆海统筹：第十一条；
• 其他：第十二至十三条。

重点政策解读

• 存量用地盘活机制：允许地方政府撤回未使用建设用地批准，占补平衡指标有效；
• 新增建设用地管控：年度新增城乡建设用地不得超过盘活存量土地面积；
• 新增用地用途限制：优先保障重大基础设施和民生项目，不用于经营性房地产开发；
• 省级统筹机制：省级政府统筹使用新增建设用地指标，市县级自主权集中。

政策影响分析

• 短期土地市场：受38号文影响有限，成交额可能小幅下降；
• 中长期土地供应：对低能级城市新增建设用地供应产生一定约束；
• 房地产市场：有助于改善供需关系，通过城中村、旧城改造等方式增加市场需求；
• 城投企业：面临财务压力和业务转型挑战，但也有发展机会。

风险提示

• 房地产市场下行超预期；
• 土地出让金下降超预期。

图表与数据

• 图表1：全国土地出让金（来源：Wind，财政部，中金公司研究部）

文章来源

• 本文摘自：《以存控增，38号文对城投地产影响几何？》（2026年3月17日发布）

分析员信息

• 雷文斓，SAC执业证书编号：S0080518070015
• 袁文博，SAC执业证书编号：S0080523060023
• 许艳，SAC执业证书编号：S0080511030007，SFC CE Ref: BBP876

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