国发5号文点评：紧平衡下财政新框架-20210428-华泰证券-14页_494kb

紧平衡下财政新框架-国发5号文点评总结

核心内容

国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，以下简称5号文）是在财政处于紧平衡状态的背景下，对预算管理进行系统性改革的重要文件。5号文旨在加强财政资源统筹、规范预算支出、强化风险防控，并推动预算管理的信息化建设，以应对当前和未来财政收支矛盾突出、地方债务压力增大等现实挑战。

主要观点

• 财政紧平衡背景：5号文发布基于我国财政长期处于紧平衡状态，经济增长放缓、减税降费政策、疫情冲击等多重因素导致地方财政压力加大，需通过预算改革提升财政保障能力。
• 改革重点突破：5号文在五大方面进行了重点突破，包括加强重大决策部署财力保障、加强财政资源统筹、规范预算支出管理、加强预算控制约束和风险防控、提高预算管理信息化水平。
• 风险防控强化：5号文强调对地方政府债务（显性和隐性）的全面管控，明确“遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量”的政策基调，强化风险评估与预警机制，推进债务管理的规范化和制度化。
• 城投债务影响：融资平台破产虽被提及，但受地方政府保兑付意愿强烈及当前融资环境紧张影响，其在实际操作中可能性较低，地方更倾向于通过整合平台、债务重组、引入金融资源等方式维持债券兑付。
• 财政监管趋严：5号文表明财政严监管周期可能来临，强调预算的完整性、透明度及绩效管理，进一步加强中央对地方财政的统筹和控制。

关键信息

一、五大重点突破方向

1. 加强重大决策部署财力保障

   • 各级预算以落实中央重大决策部署为首要任务，强化中央对地方预算的统筹和控制。

2. 加强财政资源统筹

   • 扩大财政收入来源，将各类政府性收入（如特许经营权拍卖收入、非财政拨款收入）全面纳入预算管理。

3. 规范预算支出管理

   • 优化财政支出结构，优先保障“三保”支出（保基本民生、保工资、保运转），提高资金使用效率。

4. 加强预算控制约束和风险防控

   • 实施项目全生命周期预算管理，强化中期财政规划对年度预算的约束。
   • 健全地方政府债务限额机制，完善债务率等评估体系，加强债务风险防控。
   • 允许融资平台依法实施破产重整或清算，但需注意其对区域融资的潜在影响。

5. 提高预算管理信息化水平

   • 推进预算管理一体化系统建设，实现省级财政与中央财政的数据对接。
   • 建立全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，加强跨部门信息共享。

二、风险防控的两个层面

1. 地方政府债务管控

   • 明确债务限额与财政收入、项目收益相匹配，强化债务管理全流程。
   • 推动专项债券与项目收益相匹配，建立债务率为主的评估体系。
   • 强化债务信息披露，促进市场化融资自律约束机制。

2. 隐性债务风险防控

   • 延续“遏制隐性债务增量，化解隐性债务存量”的政策基调。
   • 明确清理规范融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的依法实施破产。
   • 隐性债务化解需通过财政资金、资产处置、合规转化等方式，不能通过新增隐性债务。

三、对城投的影响

• 地方政府对城投平台的兑付意愿较强，融资平台破产可能性较低。
• 城投平台债务压力较大的地区或非标依赖度高的区域，可能选择破产清算，但债券兑付仍被优先保障。
• 城投债融资环境趋紧，监管政策边际收紧，债券发行规模可能减少，非标融资受限。
• 债券发行监管逐步建立在地方债务率体系下，防止新增隐性债务。

四、政策背景与意义

• 5号文是对2014年45号文改革成果的系统梳理与深化，反映财政改革的阶段性进展。
• 与45号文相比，5号文在预算公开、绩效管理、债务率评估、信息化建设等方面有明显强化。
• 5号文标志着财政管理进入严监管周期，有助于提高财政可持续性与资源配置效率。

风险提示

• 融资平台破产影响市场信心：融资平台破产可能引发投资者担忧，影响债券市场融资。
• 城投监管政策边际收紧：城投债融资环境趋紧，再融资压力加大，地方政府债发行规模可能减少，影响区域财政腾挪空间。

总结

5号文是当前财政紧平衡背景下，深化预算管理制度改革的重要文件。它强化了财政资源统筹、预算支出规范、债务风险防控及信息化建设，旨在提升财政资金使用效率和财政可持续性。尽管融资平台破产被提及，但受地方政府保兑付意愿和融资环境影响，其在实操中可能性较低。城投平台面临较大的监管压力，需通过整合、债务规划等方式维持债务可持续性。政策的出台标志着财政管理趋严，对市场信心和融资环境可能产生深远影响。