2017年-IMF国际货币组织全球_Paraguay_Technical_Assistance_Report_67页_1mb

总结：巴拉圭建立结构性财政平衡规则和公共债务目标的技术援助报告

核心内容

本报告由国际货币基金组织（IMF）技术援助团队于2016年11月撰写，旨在协助巴拉圭建立一个结构性财政平衡规则（SBR）和公共债务目标。该报告基于巴拉圭2013年通过的《财政责任法》（FRL）的实施经验，指出其现行名义财政平衡规则过于僵硬，难以适应财政收入的高波动性，影响了财政政策的灵活性和经济稳定。

主要观点

• 财政责任法的实施：2013年通过的FRL于2015年生效，设定中央政府赤字上限为GDP的1.5%，以及整个公共部门实际当前支出增长上限为4%。然而，其执行初期存在复杂性，如2015年预算超出赤字上限，且存在一次性排除资本支出的机制。
• 结构性财政平衡规则的必要性：现行名义财政平衡规则因收入波动大，导致支出路径不稳定，不利于实施反周期政策。因此，巴拉圭计划从2019年起引入SBR，以实现更稳定的支出路径。
• 公共债务目标的设定：根据风险管理和发展需求，巴拉圭的公共债务目标应设定在GDP的30%-45%之间，以确保财政可持续性并为公共投资提供空间。
• 债务管理的改进：巴拉圭需要制定中长期债务管理战略，提高政府借贷计划的透明度和可预测性，同时建立短期债务工具以应对临时收入短缺。

关键信息

一、公共债务锚点的设定

1. 债务锚点的作用：债务锚点为财政预期和短期政策提供指引，限制重复财政赤字，确保长期财政可持续性。
2. 债务锚点的考量：
   • 风险与发展的平衡：高债务水平会增加对冲击的脆弱性，但为了弥补基础设施等发展需求，应适度使用债务融资。
   • 安全边际：债务锚点应低于债务上限，以提供缓冲空间。IMF建议采用随机模拟方法来估算安全边际。
3. 国际经验：大多数国家的公共债务上限在GDP的40%-70%之间，而巴拉圭当前债务水平（低于25%）相对较低，但仍需考虑未来增长和风险。

二、结构性财政平衡规则的实施

1. 规则设计：SBR旨在稳定支出路径，与名义财政平衡规则不同，它基于趋势GDP和结构性收入的稳定关系。
2. 规则调整建议：
   • 收入增长匹配GDP趋势：避免结构性收入被高估，确保支出增长与GDP趋势一致。
   • 纳入新收入措施：及时反映新增的可持续收入来源，如税收改革。
   • 处理跨国水电收入：对跨国水电收入进行平滑处理，以应对未来可能的收入波动。
3. 支出上限的调整：为实现中长期公共资本缺口的填补，需收紧当前支出增长上限，并确保主权财富基金（SWF）的计算与SBR一致。
4. 短期债务工具：建立短期债务工具，用于应对临时收入不足情况。

三、沟通策略

1. 信息传达：SBR应以清晰、简单的信息传达，强调其对经济稳定和公共投资的支持作用。
2. 报告机制：
   • 财政规划报告：提前发布财政规划报告，聚焦中长期财政计划。
   • 年度合规报告：发布年度报告评估规则执行情况。
   • 季度执行报告：跟踪规则执行情况，提高透明度。
3. 独立财政机构的作用：独立财政机构如财政委员会（FC）有助于提高财政规则的可信度和公众接受度。

结论与建议

• 中长期目标：至2017年中，应决定债务锚点水平并制定年度债务管理策略。
• 2017年底：公布公共债务目标，修订SBR公式，确保其与债务目标相协调。
• 2018年底：收紧当前支出增长上限，确保SWF计算与SBR一致，并建立短期债务工具。
• 沟通策略：制定财政委员会章程，完善财政报告制度，提升公众对财政规则的理解与信任。

附录与数据

• 报告附录提供了巴拉圭现有财政规则、债务上限估算方法、安全边际计算、公共投资效率指标等内容。
• 图表包括全球公共债务上限、债务水平、模拟结果等，用于支持分析和建议。

重要数据与图表

• 图2.1：全球公共债务上限国家数量。
• 图2.2：公共债务上限与实际债务水平对比。
• 图3.1：巴拉圭财政收入波动性。
• 图3.2：不同SBR下的支出允许范围。
• 图3.3：SBR下的名义财政平衡模拟。
• 图3.4：财政收入计划与实际对比。
• 图3.5：跨国水电收入对财政的影响。
• 图4.1：财政稳定系数。

建议总结

术语表

• SBR：结构性财政平衡规则
• FRL：财政责任法
• SWF：主权财富基金
• TSA：单一财政账户
• DSA：债务可持续性分析
• WEO：世界经济展望
• PFM：公共财政管理
• FC：财政委员会

此报告为巴拉圭财政改革提供了全面的技术支持，旨在提升财政框架的稳定性和可持续性。