20230221-IMF-Costa_Rica_Technical_Assistance_Report-Upgrading_the_Rule-Based_Fiscal_Framework_56页_2mb

总结：哥斯达黎加升级基于规则的财政框架

核心内容

本报告由国际货币基金组织（IMF）财政事务部（FAD）编写，旨在为哥斯达黎加政府提供技术援助，以改进其基于规则的财政框架（Fiscal Rule）。报告指出，当前的财政规则自2020年起实施，增强了财政纪律，为哥斯达黎加的财政管理提供了重要支持。然而，该规则在执行过程中也暴露出一些问题，包括预算碎片化、排除某些实体导致的执行不一致，以及疫情对合规性评估的干扰。

主要观点

• 财政规则的作用：当前的财政规则通过设定支出增长上限，与过去四年的名义GDP增长率和政府债务水平挂钩，有助于维持财政纪律和债务可持续性。
• 规则的透明性与灵活性：规则明确、透明，且包含逃逸条款（escape clause），可在危机期间提供一定的灵活性。
• 规则的局限性：部分非金融公共部门（NFPS）实体和地方政府（LGs）被排除在规则之外，导致预算执行的不一致，加剧了财政碎片化问题。
• 中长期债务锚定：为确保债务可持续性，建议引入中长期债务锚定机制，并结合支出规则，形成更完整的财政政策框架。
• 财政监督机制：建议设立独立的财政委员会，以加强财政规则的监督和执行，提高财政透明度和问责机制。

关键信息

一、当前财政规则评估

• 规则内容：2018年《加强公共财政法》（LSPF）引入了支出增长上限，2020年正式实施。规则设定当前支出和总支出增长上限，取决于过去四年的名义GDP增长率和政府债务/GDP比率。
• 适用范围：适用于中央政府和大多数非金融公共部门（NFPS）实体，但部分机构被排除，如社会安全机构（CCSS）、部分公共公司（PCs）和国家石油公司（RECOPE）。
• 执行方式：规则分为事前（ex-ante）和事后（ex-post）合规性评估。事前合规性要求预算编制和修改符合规则，事后合规性则通过实际支出与预算执行情况进行评估。

二、应对当前执行挑战的建议

• 扩大财政规则覆盖范围：建议将财政规则的适用范围扩展至所有非市场生产实体，包括社会安全机构和地方政府，但需通过风险评估方式进行监控。
• 建立客观排除标准：建议依据《政府财政统计手册》（GFSM）的分类标准，制定客观、可验证的排除标准，避免随意性排除。
• 修订支出上限的合规性评估方法：建议将事后合规性评估的基础从预算执行情况调整为预算执行与外部融资的综合考量，以提高透明度和一致性。
• 设立一般性应急储备：建议在预算中设立应急储备，以应对法院裁决等突发事件，同时确保其在总体支出上限内。

三、中长期财政框架（MTFF）的强化

• 引入债务锚定机制：建议在财政规则中引入中长期债务锚定，以确保债务可持续性。债务锚定应基于宏观经济冲击和债务结构，设定在GDP的40%-50%之间。
• 整合债务锚定与支出规则：建议将债务锚定纳入中长期财政框架（MTFF），以确保规则之间的协调一致。
• 加强财政监督：建议通过法律手段强化财政监督机制，设立独立的财政委员会，以提高财政政策的透明度和问责性。

四、关键建议汇总

结论

本报告强调，哥斯达黎加的财政规则虽然在维持财政纪律和债务可持续性方面发挥了重要作用，但需进一步改进以解决预算碎片化、排除标准不明确以及合规性评估方法的问题。建议通过制定客观排除标准、引入债务锚定机制、设立独立财政委员会等方式，提升财政规则的透明度、灵活性和可持续性。