IMF国际货币组织全球-Philippines_Technical_Assistance_Report_72页_2mb

报告摘要

菲律宾公共投资管理评估报告总结

核心内容概述

本报告是国际货币基金组织（IMF）财政事务部为评估菲律宾公共投资管理（PIM）而发布的《技术援助报告》。报告基于2018年12月完成的信息，旨在分析菲律宾公共投资管理的现状，识别其薄弱环节，并提出改进措施，以提高公共投资的效率和效果，从而更好地实现基础设施发展目标。

主要观点

菲律宾公共投资水平偏低：过去25年，菲律宾的公共投资一直低于大多数亚洲国家。从1990年代的约4% GDP降至2000-2015年的约3% GDP，尽管近年来有所回升，但其公共资本存量仍低于新兴市场平均水平。
基础设施质量与经济影响不匹配：尽管菲律宾的公共投资在改善基础设施方面取得了一定成效，但未能充分实现预期的经济收益，说明公共投资效率仍有待提升。
效率差距显著：与新兴市场表现最好的国家相比，菲律宾在将公共投资转化为基础设施方面的效率差距约为23%。
PIMA框架评估：报告采用IMF的公共投资管理评估（PIMA）方法，对菲律宾在规划、分配和实施阶段的15项关键指标进行了评估，识别了其在制度设计和执行效果上的不足。

关键信息

一、公共投资现状

投资趋势：菲律宾的公共投资水平长期偏低，与东盟（ASEAN）国家相比，资本存量差距超过30%。
资本存量：菲律宾的公共资本存量自1990年代初以来持续下降，与新兴市场平均水平相比差距近60个百分点。
基础设施发展：菲律宾计划在2017-22年间将近似翻倍的公共投资，以支持战略基础设施建设，包括交通、水资源、能源、ICT和社会基础设施。

二、公共投资管理评估结果

阶段/机构	制度强度	执行效果	改革优先级
A. 规划
1. 财政目标和规则	中等：有限的法律债务约束，无法律财政规则	中等：保守财政政策导致有限赤字，改善债务可持续性
2. 国家与部门规划	高：已发布PDP和PIP，包含项目成本和结果指标	中等：国家计划有助于指导公共投资，但未完全公开
3. 实体间协调	中等：区域计划与国家政府协调，但资本转移未提前确定，财政风险未系统评估	中等：主要投资有效协调，但小项目存在重叠
4. 项目评估	中等：大型项目系统评估，但风险评估不够严谨	低：土地和安置问题未在评估阶段解决，风险缓解未被识别	**
5. 基础设施融资	中等：已建立私人投资框架，部分领域存在竞争	中等：缺乏初步财政风险评估和项目执行后的主动管理	**
B. 分配
6. 多年预算	中等：未发布资本支出预测，无总体上限	低：无预测和多年上限，成本更新缺乏有效验证	**
7. 预算全面性与统一性	中等：预算汇总表和机构明细包含所有资金来源的资本支出	中等：年度预算掩盖了基础设施对经常性预算的影响
8. 投资预算	中等：资本支出按年度拨款，允许资本转为经常性支出	高：允许多年合同，有DBM审批的资本转拨，有效保护项目资金
9. 维护资金	中等：无标准方法确定基础设施维护及其成本	低：维护成本未适当计算，资金不足	**
10. 项目选择	中等：大型项目由中央机构审查，选择标准已发布	低：土地和安置问题未在项目资金到位前解决	**
C. 实施
11. 采购	中等：存在竞争性法律框架，但执行不力	低：大多数公共投资领域竞争不足，缺乏系统性竞争机制	**
12. 资金可用性	高：每月编制现金流预测并更新至义务限额内，未报告资金释放延迟	中等：TSA尚未完全实施，现金流预测可靠性不足
13. 项目组合管理与监督	中等：部分大型项目由中央监控，允许跨项目资金再分配	中等：部分项目监控存在明显延迟，缺乏系统性后评估	*
14. 项目管理	中等：未系统制定实施计划，有标准化的项目调整规则	中等：项目调整不限于技术问题，缺乏明确的超支规则和后评估	**
15. 资产监控	高：公共资产在财务报表中正确记录和报告	中等：报告全面性和更新频率存在不足

三、关键改革建议

加强事前财政评估：
- 设立专门单位负责基础设施项目的财政评估，确保项目在财政可持续性和风险评估方面得到充分考虑。
- 提供财政评估报告给投资协调委员会（ICC），并包括风险缓解策略。
拓宽私人参与基础设施的框架：
- 修订《建设-运营-转让法》（BOT Law），以覆盖所有类型的私人参与，包括PPP和合资项目。
- 明确适用于各级政府的标准参与条件。
扩展中期预算：
- 将中期财政计划（MTFP）中的资本预算分解为持续和新项目支出。
- 建立部门层面的资本支出指标上限。
- 修改部门预算提交格式，包含中期基准预测。
提高项目评估和选择的全面性：
- 要求在项目实施前解决土地、安置和环境问题。
- 对高成本或复杂项目引入外部专家独立审查。
改善基础设施维护：
- 要求各机构制定和实施标准维护要求。
- 使用统一方法编制维护成本估算，并将其纳入项目评估。
促进基础设施采购中的有效竞争：
- 评估导致竞争不足的因素，如项目规模、资格标准和截止时间。
- 对采购官员进行培训，以解决竞争障碍。
- 引入更严格的反竞争行为制裁。
- 修订BOT法以禁止PPP中的不正当竞争行为。
- 简化投标人投诉处理流程，设立独立审查和快速通道程序。
- 提高采购信息的透明度，改善GPPB网站。
改进项目成本调整和变更订单的监管：
- 修订法规，仅允许因未预见技术问题而调整项目成本。
- 要求变更订单有合理依据和成本估算。
- 在10个工作日内提交变更订单给内部审计和DBM。
加强中央项目实施监控：
- 将非ODA项目纳入年度项目组合审查报告。
- 要求MES参与大型项目的月度进度会议，并提交问题报告和建议。

结论

菲律宾的公共投资管理框架在制度设计上优于新兴市场平均水平，但在执行效果方面存在明显不足。报告提出了八项优先改革措施，以提升公共投资管理效率，确保基础设施投资的可持续性和经济影响。这些措施旨在加强财政评估、促进私人参与、扩展中期预算、提高项目评估全面性、改善维护、促进有效竞争、改进成本调整监管以及加强中央监控。实施这些改革将有助于菲律宾更好地实现其基础设施发展和经济增长目标。

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