2010年-世界发展银行全球_Improving_Performance___Foundations_of_Systemic_Performance_13页_895kb

总结：改进绩效：公共部门系统性绩效的基础

核心内容

本文件探讨了公共部门如何建立和推动系统性绩效导向，强调了绩效导向不仅仅是管理理念，更需要一系列技术性和制度性的基础。通过分析OECD和拉丁美洲的改革经验，提出了一系列关键步骤和管理基础，旨在提高公共部门的响应性、灵活性和绩效衡量能力。

主要观点

1. 绩效导向的定义
   绩效导向在公共部门中意味着对承诺的倾向性和实现承诺的能力。它包括：

   • 响应性：减少政治优先事项与公共政策行动之间的时间滞后。
   • 衡量：量化产出（和偶尔的成果）。
   • 管理主义：在保持问责的前提下，增加组织和管理的灵活性。

2. 绩效导向的管理基础
   为实现绩效导向，公共部门需要具备以下技术基础：

   • 预算分类：确保预算资金按行政单位、经济目的或项目进行分类。
   • 多年度视角：避免将问题拖延到下一年或下一届政府。
   • 预算编制过程的透明性：确保预算编制过程合理，且部门意见被充分考虑。
   • 工资支出的控制：防止工资支出挤占投资或其他必要支出。
   • 预算执行的可靠性：确保资金到位、现金管理良好、薪资按时支付、采购过程高效。
   • 审计与评估：内部审计和外部评估需确保信息准确性和有效性。
   • 持续监督机制：确保预算执行与预期一致，减少支出拖欠，保障公众获取关键财政信息。

3. 绩效导向的早期步骤

   • 接受“硬预算约束”原则，即预算限制是必要的，以促使管理者使用绩效信息。
   • 建立绩效标准，作为部门或机构获得更多自主权的前提。
   • 引入绩效评估系统，将个人、机构和部门的绩效评估与预算和管理决策相结合。

4. 绩效导向的巩固

   • 预算审批过程中，对绩效报告进行奖励。
   • 预算执行阶段，确保绩效信息的可用性，并与资源使用情况挂钩。
   • 审计和评估职能需调整，以支持绩效信息的准确性，并提供反馈机制。
   • 建立高层绩效指标，以反映政策目标和进展。
   • 员工评估应与绩效信息相结合，强调对话而非机械联系。

5. 风险与挑战

   • 绩效“孤岛”（enclaves）可能因缺乏制度保障而难以持续。
   • 单一指标可能引发“操纵绩效”的行为。
   • 依赖外部捐赠或临时政治支持的绩效改进措施可能难以长期维持。
   • 为避免这些问题，应减少组织形式和监管安排的多样性，确保绩效改进的可持续性。

关键信息

• 绩效导向是系统性改革：它不仅是一种态度，更需要制度安排和管理实践的支撑。
• 硬预算约束是关键：只有在预算限制明确的情况下，绩效信息才能有效用于管理决策。
• 绩效评估需结合多种信息源：不应仅依赖机械的数据关联，而应通过对话和判断进行综合评估。
• 绩效改进可从局部开始：即使在整体政府层面缺乏改革条件，部门或机构层面仍可推动绩效改进。
• 绩效评估与激励机制结合：绩效评估应影响晋升、奖励和问责，而不仅仅是资源分配。

拉丁美洲的绩效改革

• 拉丁美洲国家在财政管理方面取得了进展，如建立财政责任法律、单一国库账户等。
• 然而，预算分类与绩效衡量指标之间仍存在不一致，导致绩效导向难以深入。
• 一些国家尝试通过“绩效孤岛”（如专门机构）来推动改革，但这些机构往往缺乏长期可持续性。

高层管理的绩效元素

• 高层管理人员的绩效管理应基于明确的绩效指标和评估体系。
• 部分国家（如非洲国家）已建立正式的绩效评估系统，包括绩效发展计划、绩效相关薪酬等。
• 促进高层管理人员的绩效导向，需结合激励机制（如晋升、认可）与绩效数据，以提高其积极性和责任感。

结论

公共部门的绩效导向改革存在广泛的机会，但需要谨慎实施。虽然某些组织或部门可能具备改革条件，但整体政府层面的改革仍面临挑战。绩效导向的推进应注重渐进性和可持续性，避免依赖短期政治支持或外部援助，同时确保绩效信息的合理使用和制度化保障。