2016年-CEPS欧洲政策研究中心_An_Analysis_of_the_Schengen_Area_in_the_Wake_of_Recent_Developments_124页_1mb

报告摘要

本研究由欧洲议会政策部公民权利与宪法事务部门委托，针对2015-2016年欧洲“难民危机”背景下，Schengen区域内部边界控制的实施情况进行了分析。尽管有观点认为Schengen即将终结或处于危机之中，研究结论表明，Schengen体系在法律上仍然有效运作，但其精神层面的实施仍存在问题。

Schengen体系的法律框架仍然有效：尽管部分成员国重新引入了内部边界检查，但这些措施在法律上符合《申根边界代码》（SBC）的规定，未违反相关条款。
危机并非Schengen失效的直接原因：成员国重新引入内部边界控制更多是出于政治和安全考虑，而非法律上认定的“危机”。
成员国的正当性理由不足：许多国家在重新实施边界控制时，未能提供充分的证据或详细分析来证明其措施符合比例性原则和基本权利保障。
“恐怖主义威胁”缺乏实证支持：部分国家（如法国和马耳他）以恐怖主义威胁为由实施边界控制，但该理由缺乏具体数据支持，其有效性存疑。
内部边界控制与难民流动的矛盾：难民主要通过不正规途径进入欧盟，而Schengen区域内部边界控制并未有效解决这一问题，反而可能加剧难民在成员国之间的“二次流动”。
Schengen评估与监控机制（SEM）存在缺陷：SEM机制虽在2013年改革后变得更具欧洲特征，但其透明度和民主监督仍不足，导致成员国对评估结果的影响力未被充分公开。
警察检查与边界控制界限模糊：部分国家将警察检查视为边界控制的一部分，这可能侵犯了基本权利，特别是对寻求庇护者的非歧视性待遇。

成员国重新引入边界控制的情况：
- 德国、奥地利、丹麦、挪威和瑞典依据《申根边界代码》第27条（可预见威胁）延长了内部边界检查。
- 瑞士、法国和马耳他依据第28条（不可预见威胁）重新实施了边界控制。
- 匈牙利在2015年9月底开始在与斯洛文尼亚的边界建设围栏，后因双边协议停止，但继续在与塞尔维亚和克罗地亚的边界建设边界设施。
- 斯洛文尼亚在2015年9月中旬通知欧盟委员会实施内部边界检查，但在10月中旬撤回。
法律评估与政策建议：
- 法律评估：成员国的正当性理由未能满足《申根边界代码》第26条中“评估对公共政策和内部安全的潜在威胁”的要求。
- 政策建议：
  - 欧洲议会和成员国议会应获得更多信息，以加强监督。
  - 欧洲委员会应更严格地审查成员国的正当性理由，确保其符合比例性原则和基本权利保障。
  - SEM机制不应延伸至CEAS领域，应建立独立的评估机制。
  - 应明确成员国内部警察检查的法律边界，防止其等同于边界控制。
  - SIS II的修订应包括对内部边界系统性警察检查的独立评估机制。
  - 民间社会应在SEM中发挥更重要作用，如独立影子报告。

章节	内容概要
摘要	分析2015-2016年难民危机背景下Schengen内部边界控制的法律实施情况，指出其虽形式合规，但精神层面存在不足。
引言	背景介绍：2015-2016年难民危机及其对Schengen政策的影响；研究目的与方法。
Schengen与危机	回顾2011年法国与意大利的争端，以及2013年Schengen治理改革的背景与意义。
Schengen治理框架的变化	分析2013年改革后Schengen边界代码（SBC）和SEM机制的变化，强调其增强的监督与透明度。
Schengen治理框架的现状	评估成员国在2015-2016年期间实施边界控制的正当性与法律依据，指出其缺乏充分证据。
SEM机制是否适用	讨论SEM机制在危机中的作用及其透明度问题，提出改进意见。
结论与建议	总结Schengen的现状，提出政策建议以增强其治理能力与民主监督。

研究机构：欧洲议会政策部公民权利与宪法事务部门。
主要作者：
- Elspeth Guild（CEPS高级研究员，鲁德大学与伦敦玛丽女王大学教授）
- Sergio Carrera（CEPS高级研究员，马斯特里赫特大学副教授）
- Lina Vosyliuté（CEPS研究员）
- Kees Groenendijk（荷兰鲁德大学退休教授）
- Evelien Brouwer（阿姆斯特丹自由大学研究员）
- Didier Bigo（CCLS主任，伦敦国王学院教授）
- Julien Jeandesboz（布鲁塞尔自由大学讲师）
- Médéric Martin-Mazé（伦敦国王学院研究员）