2017年-CEPS欧洲政策研究中心_Europes_new_hope_74页_5mb

总结：《欧洲边境与海岸警卫》任务小组报告

核心内容

本报告由CEPS（布鲁塞尔欧洲政策研究中心）发布，旨在分析欧盟在地中海地区应对移民和庇护挑战所面临的法律、政治和伦理问题，并评估新设立的“欧洲边境与海岸警卫”（EBCG）机制是否能有效解决这些问题。报告指出，尽管欧盟提出了多项改革措施，但当前的制度设计仍存在结构性缺陷和执行上的问题。

主要观点

1. 欧盟庇护制度的困境

• “首入国”规则：欧盟“都柏林制度”规定，首次非法进入欧盟的庇护申请人必须由该国负责评估其申请，这一规则给地中海沿岸国家（如希腊和意大利）带来巨大压力。
• 双重团结赤字：该制度导致成员国之间责任分配不均，同时对申请人的权利保障不足，形成“双重团结赤字”。
• 临时安置机制失效：2015年欧盟决定将16万庇护申请人从希腊和意大利重新安置，但截至2016年底，实际安置人数远低于预期，仅1,950人从意大利，6,212人从希腊。

2. 欧盟边境与庇护政策的挑战

• 责任分配的不对称性：当前欧盟政策在责任分配上存在明显的不对称性，导致成员国之间缺乏信任，出现责任转移现象。
• 无法满足欧盟标准：由于资源不足和制度缺陷，边境国家在执行欧盟标准和保障基本人权方面存在困难。
• 单边与临时措施：部分国家采取单边行动，如法国在2011年对意大利的难民进行边境检查，违背了“申根精神”。
• 多主体参与与碎片化：地中海地区的边境管理涉及多个国家和组织，缺乏统一协调，导致行动碎片化。
• 第三方国家合作的局限性：与利比亚等第三方国家的合作未能有效解决难民危机，甚至存在人权问题。

3. 新的欧洲边境与海岸警卫机制

• EBCG机制的建立：2016年9月通过的《欧洲边境与海岸警卫条例》（Regulation 2016/1624）标志着欧盟在边境管理方面迈出重要一步。
• 修正性团结机制：该机制试图通过“修正性团结机制”将庇护申请的分配与成员国人口和GDP挂钩，但未能解决庇护申请人的个人意愿问题。
• 财政团结机制：拒绝接收庇护申请人的成员国需支付每人25万欧元的罚款，但此机制仍不足以改变责任分配的不对称性。
• 欧盟庇护署（EASO）的强化：EASO被提议升级为“欧盟庇护署”，以协调和执行修正机制，增强对成员国庇护系统的支持。

4. 建议与改革方向

• 建立欧洲边境与庇护服务（EBAS）：报告建议成立EBAS，以实现更统一、更有效的边境和庇护管理。
• 分离搜救与庇护责任：建议将海上搜救与庇护责任分开，以避免责任混淆。
• 加强国际合作与人权保障：需在尊重人权的基础上，与第三方国家建立更有效的合作机制。

关键信息

• 数据与案例：2016年11月，地中海地区已有约4,690人因非法移民而丧生。
• 法律挑战：都柏林制度的合法性受到质疑，部分成员国（如匈牙利和斯洛伐克）已向欧洲法院提出诉讼。
• 人权问题：意大利曾将难民送回利比亚，被欧洲人权法院裁定违反《欧洲人权公约》。
• 未来方向：报告强调，欧盟需要在法律、政策和执行层面达成新的政治妥协，以确保边境与庇护政策的统一性和公平性。

结论

本报告指出，当前欧盟的边境与庇护政策存在结构性缺陷，无法有效应对移民危机。尽管EBCG条例的实施是重要进展，但其仍未能解决根本问题。建立一个真正统一的欧洲边境与庇护服务（EBAS）是实现欧盟共同政策的关键，同时需加强国际合作与人权保障，以确保欧盟的合法性与可持续性。