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报告摘要

中金宏观|十五五下的财政：短期支持与财税改革

核心内容概述

2026年是“十五五”规划的开局之年，财政政策将面临短期稳增长与中期财税改革的双重任务。预计2026年财政仍保持紧平衡状态，实际力度较2025年小幅回升，支出结构将向科技、社保、教育等民生与经济新动能领域倾斜。基建投资将保持温和增长，其中新基建和民生类设施投资增速较快，而传统基建投资增速放缓。中期财税改革将聚焦于优化税制结构、规范地方财政补贴和举债纪律，以推动经济高质量发展与财政可持续性。

主要观点与关键信息

财政政策特征

财政收支：2025年财政收入与支出均低于预算目标，整体处于紧平衡状态。2026年财政政策强度有望小幅回升，新增政府债券小幅增长，但新型政金工具投放规模扩大，对冲了化债对经济的制约效果。
支出结构优化：财政资源将更多向科技、社保、教育等民生与经济新动能领域倾斜，同时清理不合理税费减免及补贴政策，减少低效投资，提升资源配置效率。
基建投资：2026年广义基建投资预计止跌回正，增速在3-5%。新基建（如算力、电网）和民生类投资增速较快，传统基建投资增速放缓。

基建投资结构

细分领域排序：2026年基建投资增速从高到低排序为：互联网和相关服务业、电网、生态环境和保护、水运管运和邮政业、燃气生产和供应业、电源投资、电信广播电视和卫星传输、水利管理业、道路运输业、公共设施管理业。
趋势分析：城镇化进程放缓，传统基建投资增速回落，但新基建和民生类投资有望对冲传统基建回落的影响。电网投资增速预计在10%左右，电力行业投资温和增长。
地方投资情况：地方隐债监管严格，对基建投资形成一定制约。但新型政金工具的投放可能缓解这一压力。

财税改革方向

收入端改革：优化税制结构，提高直接税比重，探索完善资本利得税调节机制，加强对高收入者的税收监管。消费税改革（征收环节后移并下划地方）和国有资本收益统筹力度加大，有助于拓展地方税源。
支出端改革：提升财政资源配置效率，推进零基预算与预算绩效管理，优先支持经济转型、基本公共服务均等化与“投资于人”领域。同时，规范地方补贴政策，破除地方保护和市场分割。

风险情形

若地缘政治风险加剧，可能促使财政加码，基建投资增速或超预期。此外，财政政策在地方隐债监管下可能面临执行难度。

2025年财政执行情况

财政收支差额/GDP：2025年财政政策强度较上年回落，2026年有望小幅回升。
2025年预算执行：一般预算支出完成度96.8%，社保就业、国防外交等支出完成度较高，而农林水、城乡社区等支出完成度相对较低。
2026年预算目标：科技、教育、社会保障和就业等支出增速高于整体水平，交运、城乡社区等支出小幅增长。

基建投资分析

总体趋势：预计2026年广义基建投资将温和增长，增速在3-5%。传统基建投资占比持续回落，但仍是基建投资的主要部分。
具体领域：
- 互联网和相关服务业：受益于全国算力尤其是智能算力建设工程加快，投资保持20%以上高增速。
- 电网：投资同比或在10%左右，电力行业投资温和增长。
- 生态环境和保护：投资增速较快，推动绿色低碳转型。
- 水运管运和邮政业：投资增速较快，但受交通骨干网投资回落影响，整体交运投资增速在零附近。
- 水利管理业：投资或持平去年，高度依赖政府出资，未出台专项资金支持。
- 其他领域：如燃气、电源、电信等投资增速相对平稳，但部分领域如公共设施管理业增速放缓。