清华大学-中国地方气候变化政策（英文）130页_6mb

报告摘要

中国地方气候政策总结

核心内容

本报告探讨了中国地方层面应对气候变化的政策框架、实施路径与经验教训，特别是碳定价机制（如碳排放交易体系，ETS）在地方试点中的表现及其对国家碳市场建设的启示。报告由哈佛大学气候协议项目与清华大学能源环境经济研究所联合发布，基于2019年7月在北京举行的研究研讨会内容整理而成。

主要观点

地方政策的重要性：中国的地方政府在应对气候变化方面发挥了重要作用，采取了一系列措施，如设定碳强度目标、制定减排计划、启动低碳试点项目等，这些政策在一定程度上超越了中央政府的政策框架。
碳定价机制的探索：碳排放交易体系（ETS）被视为中国应对气候变化的主要政策工具。地方试点项目在探索碳定价机制、建立市场机制、积累经验方面起到了关键作用。
地方与中央的互动：地方政策与中央政府的政策目标之间存在复杂互动，中央政府在推动全国碳市场建设的同时，也在关注地方试点的成果和影响。
制度与能力构建：有效的气候政策需要结合中央集权与地方自治，同时加强地方层面的制度建设和能力培养，以确保政策的实施效果。
政策设计的挑战：中国在建立全国碳市场过程中面临诸多挑战，包括市场波动、能源结构转型、政策连续性、法律基础建设等。
比较视角：报告还纳入了印度、美国和加拿大在地方气候政策方面的经验，为理解中国政策提供了国际比较背景。

关键信息

一、中国地方气候政策现状

政策内容：
- 地方政府设立碳强度目标和减排计划，部分地区将目标细化到城市和县区。
- 73个省、市、县设定了碳排放达峰目标日期。
- 地方试点包括碳排放交易体系、天然气替代补贴、新能源汽车激励等。
主要成果：
- 地方试点对碳排放、碳强度、人均排放和能源结构产生显著影响。
- 在高能耗行业，试点项目有效降低了排放，但对就业和资产回报率影响较小。
- 基于基准法的配额分配比传统“祖父法”更有效，有助于减少排放和碳强度。

二、中国碳定价政策的驱动因素

主要推动力：
- 空气污染治理压力，尤其是细颗粒物（PM2.5）问题。
- 能源转型和工业发展模式的调整。
- 科学研究对全球变暖影响的揭示。
- 国际合作与治理。
- 市场化手段的运用。
- 习近平主席提出的“生态文明”理念。
- 环保组织的推动。

三、碳排放交易体系（ETS）的实施路径与挑战

地方试点经验：
- 中国自2013年起启动了7个地方碳交易试点（湖北省于2016年12月加入，成为第八个）。
- 试点项目为全国碳市场提供了经验，但尚未显著改变产业结构或碳强度。
全国ETS设计挑战：
- 市场波动、能源结构转型、政策连续性、法律基础建设等问题。
- 需要推动能源行业和国有企业市场化改革，以构建支持碳市场的制度环境。
政策建议：
- 建立统一的配额分配规则与过渡计划。
- 强化地方政策与全国市场的协同，通过试点项目积累经验。
- 提高地方政策制定与实施的能力建设。
- 推动“污染天堂”效应的缓解，通过配额拍卖和信息披露机制实现。

四、广东省的碳减排实践

挑战：
- 经济发展不均衡、能源节约潜力有限、非化石能源资源不足。
创新措施：
- 建立碳市场。
- 推广“碳普惠”机制（鼓励公众减排）。
- 建设零碳示范区。
- 设立碳捕集、利用与封存（CCUS）中心。
政策特点：
- 碳市场受到严格监管，但运作相对独立。
- 管理有序、交易活跃、减排效果显著。
- 广东省将在中央决定关闭地方试点之前继续完善其碳市场。

五、碳市场试点的未来命运

三种可能路径：
1. 共存：地方试点与国家碳市场并行。
2. 部分整合：允许试点配额用于国家市场。
3. 全面整合：将试点纳入国家碳市场。
权衡与建议：
- 全面整合在经济效率上可能最优，但面临地方控制权转移、初期覆盖范围有限、规则统一和过渡计划等挑战。
- 建议加强地方MRV（监测、报告与核查）机制，提升地方政策的减排野心，为全国市场做准备。

六、中国电力行业与碳市场的关系

影响与成本：
- 国家碳市场将在短期内对电力企业产生成本压力，可能占化石能源发电企业利润的5%-12%。
- 提出三种补偿机制，以减轻成本影响。

七、国际比较视角

印度：
- 气候政策从国家层面逐步扩散至各州和城市。
- 地方政策需结合本地发展目标与气候议题，增强机构协调能力。
美国：
- 地方碳定价政策由州和地方政府主导，联邦政府较少直接干预。
- 与中国的中央主导模式形成对比。
加拿大：
- 碳定价政策在联邦与省级之间逐步演变，为中国的政策设计提供了经验。
- 强调政策连续性和市场机制的完善。

总结

本报告系统梳理了中国地方气候政策的实践、经验与挑战，强调了地方试点在推动国家碳市场建设中的作用。同时，通过国际比较，为理解中国政策提供了多维度视角。报告指出，地方政策与国家政策之间需要更好的协调，地方层面的能力提升与制度建设是实现有效减排的关键。此外，碳定价机制的设计、实施与调整应充分考虑区域差异与市场特性，以实现最佳政策效果。

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