20241114-国盛证券-固定收益专题_如何理解零基预算_20页_1mb

零基预算改革专题分析

一、何为零基预算
零基预算是指每个预算年度以“零”为起点，从零开始审视所有支出需求，重新论证评估每一项开支的必要性和合理性，确保预算内的支出均具必要性和效益性。其实施步骤包括：

1. 明确支出项目具体情况及其必要性和合理性；
2. 根据总体预算和项目的优先级分配财政资源；
3. 执行过程中对项目进行监督，确保预算有效使用。
   与增量预算不同，零基预算编制基础为本年度可供分配资金总量，而非基期预算，分析对象覆盖所有预算项目，着眼点为项目本身的重要性和成本效益。

二、海外实践经验
零基预算起源于20世纪70年代，美国在1976年卡特总统时期推行，但在繁琐的编制流程下未能持久。南非2020年实施零基预算，并结合支出上限和绩效评估等措施，成功实现预算盈余。荷兰、英国、加拿大等国通过预算审查和绩效管理结合零基思想，有效控制支出。

三、国内改革历程
我国于1994年开始探索零基预算试点，2000年中央推行部门预算改革要求采用零基预算，但因技术不成熟、部门阻力未达预期。自2009年起，中央持续推进零基预算改革，2021年进一步推广，多地如广东、广西、安徽等地实施成效显著。例如，广东省通过优化支出结构，项目数大幅减少；广西、安徽省在预算精细化和资金统筹方面取得突破。

四、零基预算面临的挑战

1. 支出排序难度大：地方财政紧张，项目涉及多部门协调，主观性强。
2. 实施成本高：编制流程复杂，数据收集和审核难度大，限制推广。
3. 绩效管理融合不足：业务与财政部门协作不紧密，绩效目标设置与审核不科学。

五、零基预算效果分析
财政支出可分为完全刚性（如国防、卫生健康）、一般刚性（如教育、社保）和非刚性（如城乡社区支出）。2015年后，非刚性支出占比连续下降，完全刚性支出占比上升。零基预算优先压缩非刚性及部分一般性支出，对缓解财政收支矛盾具有积极作用。

六、风险提示
政策执行超预期、支出刚性定义偏差及测算误差可能影响改革效果。