2018-城中村改造中利益协调的珠三角经验_76页-1mb

城中村改造中利益协调的珠三角经验总结

核心内容

本报告由中国人民大学国家发展与战略研究院发布，聚焦城中村改造中的利益协调问题，结合珠三角地区（尤其是深圳）的实践，提出创新的土地权利配置与开发模式，以实现城市更新与城中村改造的良性推进。

主要观点

• 城中村与城郊村在城市化进程中起到了积极作用，但面临用地紧张、改造困难、利益冲突等问题。
• 传统征地方式难以有效推进城市更新，需引入新的政策工具如“区段征收”、“市地重划”和“增值溢价捕获”。
• 城中村改造中，土地权利配置需超越所有权与使用权的二元划分，实现公有利用与私有开发的平衡。
• 改造过程中需解决“钉子户”问题和多重政府管制带来的审批成本过高问题。
• 城中村改造应通过制度创新，建立合理的谈判机制和利益分享平台，实现多方共赢。

关键信息

一、土地权利配置与改造模式选择

1. 土地权利配置：

   • 土地使用权是真正意义上的“产权”，应通过确权和流转实现有效开发。
   • 土地使用权可以用于抵押融资，提升开发效率和资金来源。
   • 土地使用权确权和转让是实现城中村改造的重要基础。

2. 改造模式比较：

   • 开发商主导：存在“挑肥拣瘦”现象，导致部分城中村改造停滞，且易引发社会矛盾。
   • 政府主导：可能因补偿不足或村民要价过高，导致拆迁困难，影响城市更新进程。
   • 村集体自行改造：受限于融资和开发能力，仅适用于少数经济实力强的村集体。

3. 区段征收创新模式：

   • 借鉴台湾经验，政府可先征地，再进行整理、规划、建设，部分土地返还给原权利人。
   • 通过区段征收，实现土地价值提升与合理分配，促进城中村改造的顺利进行。

二、不同主体利益协调机制

1. 钉子户问题：

   • 由于土地权利人过多，导致谈判复杂，政府与村集体难以达成一致。
   • 可通过集体谈判、合理补偿、政府与村集体合作开发等方式解决。

2. 多重政府管制问题：

   • 改造涉及多个审批环节，成本高昂，影响项目推进。
   • 需要简化和整合审批流程，降低政府管制带来的阻碍。

3. 利益分配机制：

   • 政府与村集体、村民之间应合理分配土地增值收益。
   • 建立利益分享平台，确保各方在改造中获得相应收益。

三、改革思路与政策建议

1. 土地国有化与留地安置：

   • 城中村集体土地应先转为国有，再进行开发。
   • 建立留地安置政策，确保村民在改造中获得部分土地使用权和收益。

2. 土地预留比例：

   • 政府应根据区域规划和基础设施需求，设定合理的土地预留比例。
   • 建议预留比例不低于13%-15%，以确保公共服务设施的建设。

3. 融资与开发机制：

   • 村集体可通过抵押、融资等方式获得开发资金。
   • 建立合理的融资渠道，如引入房地产信托、银行贷款等。

4. 政府与村集体、村民、开发商的协同：

   • 建立多方参与的开发机制，推动利益共享与社会和谐。
   • 通过制度创新，实现政府、村集体、村民、开发商之间的利益均衡。

四、典型案例分析

1. 深圳岗厦村改造案例：

   • 改造过程中，部分村民拒签协议，导致政府不得不提高补偿标准。
   • 通过“拆除重建”模式，实现土地增值与村民收益的双重目标。

2. 佛山石梁村自建模式：

   • 村集体通过补交土地出让金，将集体土地转为国有，再进行开发。
   • 实现滚动开发，形成良性循环，提升土地价值与村民收入。

3. 新县“留地安置”模式：

   • 政府通过征地、规划、建设，提升土地价值并合理分配收益。
   • 实现基础设施提升、公共服务完善、村民收入增加的多重目标。

结论

本报告强调，城中村改造应结合国情与国际经验，通过土地制度改革、规划审批创新、基层治理优化等手段，建立合理的利益协调机制，实现土地开发的帕累托改进。通过区段征收、留地安置等创新方式，可以有效破解“钉子户”和“多重管制”等难题，推动城市更新与城中村改造的顺利进行，实现城市化与土地制度的同步发展。