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总结：马耳他宣言与欧盟在地中海的集体行动机制

核心内容

《马耳他宣言》是2019年9月23日意大利、马耳他、法国和德国内政部长在马耳他非正式峰会期间签署的一项联合意向声明。该宣言旨在通过“受控紧急程序——成员国自愿承诺”建立一个可预测的临时欧盟团结机制，以解决地中海地区搜救（SAR）和接收难民与移民的争议。

主要观点

• 机制性质：该宣言不是欧盟法律文件，也不是国际协议，而是一种非法律约束的意向声明，由成员国自愿参与。
• 自愿性与局限性：宣言强调成员国自愿参与，特别是允许在“不成比例的移民压力”情况下，将被救人员送往非责任国。然而，其范围仅限于意大利和马耳他负责的海上搜救活动，未能涵盖整个欧盟外部海域，因此受到其他成员国（如希腊、西班牙）的批评。
• 缺乏法律约束：宣言未提供具体程序、分配标准或责任份额，导致其在法律执行和责任分担方面存在不确定性。
• 对民事社会的忽视：宣言要求非政府组织（NGO）搜救船遵守马耳他和意大利的协调中心指令，不干涉利比亚海岸警卫队的搜救活动。这被批评为忽视了NGO在人道主义行动中的独立性和合法性，且与欧盟法律原则相冲突。
• 利比亚合作的争议：宣言支持与利比亚海岸警卫队的合作，但忽视了其在“推回”行动中对被救人员实施非法拘留、奴役和酷刑的严重指控，违反了《非推回原则》。
• 欧盟团结机制的缺陷：宣言体现了“选择性团结”，与欧盟法律框架下的平等责任分担原则不符，可能削弱欧盟在移民政策上的合法性和统一性。

关键信息

• 背景：2018年夏季，意大利内政部长萨尔维尼单方面关闭港口，引发对搜救和接收程序的争议。
• 目标：通过自愿机制，确保被救人员的接收和安置更加可预测，以加强成员国之间的团结。
• 参与国家：目前只有法国和德国明确表示支持，其他国家如葡萄牙、爱尔兰和卢森堡也仅表达兴趣，未能广泛实施。
• 法律问题：宣言未遵守《都柏林协定》的规则，且其非法律性质使责任分担缺乏强制力。
• 人权与法治问题：宣言未能有效解决被救人员在利比亚遭受的系统性人权侵害，也未确保民事社会的独立性。
• 欧盟改革方向：该机制未能体现欧盟在移民政策上的统一性和合法性，反而加剧了成员国之间的分歧。

对欧盟法律与原则的影响

• 违背欧盟法律框架：宣言的非法律性质和选择性参与模式与《里斯本条约》中的平等团结原则相冲突。
• 削弱欧盟机构作用：欧盟委员会和相关机构（如EASO和Frontex）虽参与协调，但未能确保机制的法律性和透明度。
• 司法审查：卢森堡法院曾指出，欧盟成员国在处理临时安置配额时应遵循“平等责任分担”原则，但该原则未被有效落实。

结论

《马耳他宣言》未能建立一个可预测、合法且平等的欧盟团结机制。欧盟应优先推动基于条约程序的共同响应机制，以增强其在移民和庇护政策上的合法性和可信度，同时保障人权和法治原则。

作者信息

• Sergio Carrera：CEPS高级研究员，欧洲大学学院（EUI）移民政策中心兼职教授，巴黎国际关系学院（PSIA）客座教授。
• Roberto Cortinovis：CEPS司法与内政事务研究员。

CEPS简介

• 成立时间：1983年，总部位于布鲁塞尔。
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