20141103-财通证券-固定收益专题报告_43号文的前因后果_政府债务的大变局_24页_1mb

43号文的前因后果，政府债务的大变局总结

核心内容

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）是2014年10月2日发布的重要政策文件，旨在规范地方政府性债务管理，建立新的融资框架。该文件基于审计署《全国政府性债务审计结果》的分析，对地方政府债务现状、分类、偿债能力以及未来改革方向进行了系统梳理，强调了政府债务管理的制度化和透明化，同时推动PPP模式的逐步应用。

主要观点

地方政府性债务现状

1. 债务分类：

   • 地方政府性债务分为三类：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、政府可能承担救助责任。
   • 其中，政府负有偿还责任的债务占比最高，约为84%。
   • 或有债务规模较大，近一半集中在省级政府层面。

2. 融资主体与方式：

   • 政府部门和机构债务占比为32%，融资平台公司和其他企事业单位分别占43%和25%。
   • 融资方式多样，但债券融资占比较小，且大部分城投债未被纳入审计署的地方政府性债务体系。

3. 债务用途：

   • 近90%的债务用于公益性支出，主要集中在市政建设、交通运输设施建设和土地收储。
   • 经营性支出占比较小，约1.91万亿元。

4. 偿债能力：

   • 负债率普遍较低，但债务率偏高，尤其是贵州、湖北、青海、内蒙、宁夏等地。
   • 土地财政仍是地方政府收入的重要来源，对债务偿还影响较大。

地方政府性债务改革思路

1. 改革框架：

   • 建立规范的地方政府举债融资机制，明确举债主体、方式与程序。
   • 地方政府债务纳入限额管理，需由国务院审批并报全国人大常委会批准。

2. 融资平台清理：

   • 融资平台将按项目性质进行分类清理，经营性项目转为一般企业债务，公益性项目则划入政府债务。
   • 融资平台有望成为PPP模式的合作伙伴。

3. 存量债务处置：

   • 存量债务甄别是关键环节，政府债务将通过发行地方政府债券进行置换，降低融资成本。
   • 未纳入政府债务的项目可能仍需地方政府兜底。

4. 待明晰之处：

   • 各省债务限额的确定方式尚未明确。
   • 省级政府与市县级政府间协调机制尚不完善。
   • 土地财政难以改变，预算管理难度较大。
   • 存量债务甄别标准不统一，存在多重标准问题。

改革新概念

1. 一般债券与专项债券：

   • 一般债券用于无收益的公益性项目，资金来源于一般公共预算。
   • 专项债券用于有收益的公益性项目，资金来源于政府性基金或专项收入。
   • 一般债券利率较低，专项债券利率较高，PPP模式下的债务利率最高。

2. PPP模式：

   • PPP模式将逐步替代传统融资平台，成为政府与社会资本合作的重要方式。
   • 相较于BOT模式，PPP模式具有更广泛适用范围和更合理的风险分配机制。
   • 预计PPP模式在初期将集中在城市基础设施和公共服务领域，如医疗、教育、交通等。

关键信息

• 债务结构：地方政府性债务中，政府负有偿还责任的债务占主导，或有债务规模较大。
• 融资方式：债券融资比例较低，融资平台仍为重要融资渠道，但将逐步退出。
• 债务管理：43号文推动债务管理规范化，强调预算管理和风险控制。
• PPP模式：作为未来地方政府融资的重要方式，PPP模式将在城市基础设施和公共服务领域逐步推广。
• 对市场的影响：
  • 债市供给将增加，品种由信用债转向利率债。
  • 无风险利率下行动力增强，地方政府债务定价方式分化。
  • 对短期经济影响偏负面，但有利于长期可持续发展。

市场影响分析

对地方政府融资的影响

• 存量债务分化在即，政府兜底可能性仍大。
• 一般债券和专项债券纳入预算管理，额度控制严格，风险较小。
• PPP模式融资风险相对最大，但未来有望成为重要融资渠道。

对经济增长的影响

• 短期经济可能因融资规模收缩而承压。
• 长期来看，有助于化解地方政府债务系统性风险，推动经济结构优化。

对债券市场的影响

• 债市供给放量，品种由信用债切换至利率债。
• 无风险利率下行动力增强，地方政府债券利率将低于城投债。
• 信用债受到的供给冲击相对缓和，利率债则面临更大增长压力。

结论

43号文标志着我国地方政府性债务管理进入规范化阶段，未来将通过一般债券、专项债券和PPP模式三种方式实现债务管理转型。尽管短期内对经济造成一定压力，但长期有利于财政可持续性与经济结构优化。同时，地方政府债务体系的改革将对债券市场产生深远影响，推动利率债供给增加，促进无风险利率下行。