财政政策系列报告之五：财政缺口靠什么弥补？-20190327-光大证券-10页_1mb

财政缺口靠什么弥补？总结

核心内容

2019年公共预算收入增长目标为5%，但受减税降费影响，实际收入增长难度较大，预计收支缺口约2万亿元。为弥补这一缺口，需通过多种渠道进行财政资金的统筹与挖潜，包括调用稳定调节基金、结转结余资金、增加国有资本经营收入上缴、政府性基金调入公共预算、加强财政暂付款管理、适度提高地方国企利润上缴比例等。

主要观点

• 财政收入目标实现难度大：2019年公共财政收入增速目标为5%，但考虑到减税降费规模约2万亿元（年化1.4万亿元），以及2018年实际收入增速仅为8.5%（低于名义GDP增速9.7%），预计2019年公共财政收入增长将面临较大压力。
• 赤字率目标提高：财政部拟定了2.8%的赤字率，赤字规模为2.76万亿元，预计2019年名义GDP增速在9.5%左右，达成概率较低。
• 政府性基金收入放缓：2019年前2月全国政府性基金预算收入增速为-2.3%，其中国有土地出让收入下降5.3%。政府性基金调入公共预算的空间缩小，难以有效缓解收支缺口。
• 国有资本经营收入增加：2019年国有资本经营预算收入预计为3,365.8亿元，计划调入公共预算的金额为970.6亿元（调入比例提高至28%），有望为财政提供一定支持。
• 社保基金补贴不降反升：2019年财政对社保基金的补贴预计达1.91万亿元，比2018年增长1.4%，但中央调剂金比例提高至3.5%，有助于缓解部分社保压力。
• 财政挖潜空间有限：预计2019年中央财政额外筹集资金在0.6万亿元以上，全国各省可调用的稳定调节基金和上年结转结余资金约0.8万亿元，仍存在约0.4万亿元缺口。

关键信息

1. 财政收入目标与实际增速差距

• 2019年公共预算收入目标增长5%，但减税降费导致实际增速难以达标。
• 2018年公共财政收入实际增速为8.5%，低于名义GDP增速9.7%。
• 2019年前2月公共财政收入增速为7%，预计4月起增值税税率下调后，实现5%增速难度较大。

2. 政府性基金调入公共预算空间下降

• 2018年政府性基金收入为75,404.5亿元，广义收入超出支出部分为8,728.0亿元。
• 2019年政府性基金收入增速放缓，国有土地出让收入下降至-5.3%，调入公共预算的空间减少。

3. 国有资本经营收入上缴增加

• 2018年国有资本经营预算收入2,890亿元，调入公共预算432.5亿元。
• 2019年国有资本经营预算收入预计为3,365.8亿元，调入比例提高至28%，预计调入金额为970.6亿元。
• 提高央企和特定金融机构利润上缴比例，有助于增加财政收入。

4. 社保基金补贴增加

• 2019年财政对社保基金的补贴预计达1.91万亿元，比2018年增加230亿元。
• 中央调剂金比例从3%提高至3.5%，有助于降低地方财政对社保基金的补贴依赖。

5. 地方财政挖潜空间

• 2019年地方财政可调用稳定调节基金和上年结转结余资金约0.8万亿元。
• 2014-2016年地方财政结转结余资金分别为1.27万亿、0.94万亿和0.93万亿，预计2019年调用规模为0.4万亿元。

6. 债务置换空间

• 地方政府债务限额与余额之差为2.61万亿元，部分财力较好的省份具备一定置换空间。
• 债务置换主要针对隐性债务，对财力较差省份影响有限。

7. 财政支出重点

• 2019年财政支出重点包括促进供给侧结构性改革、打好三大攻坚战（扶贫、污染防治、防范风险）以及发挥基建托底经济作用。
• 中央财政专项扶贫资金计划安排1261亿元，增长18.9%。
• 污染防治资金安排600亿元，增长35.9%。
• 中央基建投资安排5776亿元，增长7.4%，重点支持三农、重要基建、保障性安居工程等。

财政支出结构变化

• 增值税减税预计达8000亿元，主要惠及制造业、建筑业等。
• 地方政府专项债发行额度增加，全年增速有望保持在7%-10%。
• 部分省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速。

历史经验与潜在压力

• 历史上存在财政支出不及预期的情形，如2014年科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等领域的支出完成度较低。
• 2019年财政收入压力下，这些领域仍可能面临支出不足的风险。

结论

为弥补2019年的财政收支缺口，需多渠道挖潜财政资金，包括调用稳定调节基金、结转结余资金、提高国有资本经营收入上缴比例、加强财政管理等。尽管存在一定空间，但缺口仍较大，需财政政策的灵活调整和执行力度的加强，以确保财政支出目标的实现。