缩小政府预算偏离_打牢国家治理的财政基础_34页_1mb

人大重阳“中国财税研究报告”第4期总结

核心内容

本报告围绕政府预算偏离这一核心议题展开，旨在通过分析预算偏离的现状、成因及影响，提出降低预算偏离的政策建议，以打牢国家治理的财政基础。

主要观点

• 预算偏离是指政府决算与预算之间的差异，反映了预算执行与编制的不一致性。
• 预算偏离程度在1994年以来持续扩大，是政府预算管理中存在的普遍问题。
• 预算偏离对现代预算制度、财政制度建设以及国家宏观调控效果产生不利影响。

关键信息

一、预算偏离的典型事实

1. 不同层级政府的预算偏离

   • 全国层面：预算偏离表现为“超收”和“超支”并存，收入和支出偏离程度均超过5%。
   • 地方层面：表现为“超收”和“少支”并存，收入偏离平均为8.82%，支出偏离平均为9.63%。
   • 预算偏离趋势：全国和地方层面的偏离度在1994年后经历了“先下降后上升再下降”的周期性变化。
   • 省本级预算偏离程度高于市县政府，但地方预算偏离主要由市县层面导致。

2. 不同地区的预算偏离

   • 西部地区预算偏离程度较高，东部地区最低。
   • 收支预算偏离无明显对应关系，部分省份收入偏离大但支出偏离小。

3. 不同收支项目的预算偏离

   • 收入项目中，非税收入偏离最大，增值税偏离最小。
   • 支出项目中，基本建设支出偏离最大，行政管理支出偏离最小。
   • 非税收入对总收入偏离的贡献最大，其它支出对总支出偏离的贡献最大。

二、预算偏离的成因

1. 预算管理因素

   • 预算编制缺乏科学预测，依据简单。
   • 预算执行存在“软约束”，“超收”和“少支”具有较大自由裁量权。
   • 预算过程“碎片化”，财政部门预算管理权被削弱。

2. 财政管理体制因素

   • 财政收支不匹配，地方政府面临收支缺口。
   • 转移支付规模过大、结构不合理，导致地方政府过度依赖转移支付。

3. 外部监督与约束因素

   • 人大监督机制不健全，缺乏独立性和专业性。
   • 预算审计范围有限，问责机制不完善。
   • 预算管理不够透明，限制社会监督。

4. 其他因素

   • 压力型考核体制与税收计划层层加码，影响预算准确性。
   • 政策制定与预算分离，增加预算不确定性。

三、降低预算偏离的政策建议

1. 建立全面规范的预算体系

   • 提高预算编制的科学性和规范性，引入第三方参与。
   • 增强财政部门“核心预算机构”地位，减少行政干预。
   • 实施中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制。
   • 硬化预算执行约束，规范收入征管和支出进度。

2. 理顺政府间收支责任安排

   • 适当下放财权，缓解地方政府财政压力。
   • 适当上收事权，建立事权与支出责任相匹配的体系。
   • 控制转移支付规模，优化结构和分配方式，提高透明度和科学性。

3. 加强预算监督与透明度

   • 强化人大对预算全过程的监督职能，建立政府综合财务报告制度。
   • 完善预算审计制度，提高审计独立性与覆盖范围，健全问责机制。
   • 提高财政透明度，促进社会监督，增强公众对预算的参与和监督。

结论

预算偏离是影响现代财政制度建立和国家治理效果的重要因素。报告指出，应通过制度完善、管理优化、监督加强等手段，降低预算偏离程度，提高财政管理的科学性、规范性和透明度，为国家治理提供坚实的财政基础。