2018-缩小政府预算偏离，打牢国家治理的财政基础_36页-1mb

人大重阳“中国财税研究报告”第4期总结

核心内容

本报告围绕政府预算偏离问题展开，探讨了预算偏离的现状、成因及政策建议，旨在通过缩小预算偏离，打牢国家治理的财政基础。预算偏离指的是政府决算与预算之间的差异，其研究意义在于推动现代预算制度建设、促进现代财政制度发展以及增强国家宏观调控效果。

主要观点

• 预算偏离反映了预算执行与预算编制之间的不一致，影响财政制度的科学性和法制性。
• 预算偏离在不同层级和地区的表现差异显著，且存在“超收”和“少支”并存的现象。
• 预算偏离的成因复杂，涉及预算管理本身、财政管理体制、外部监督机制以及政策与预算的分离。

关键信息

一、预算偏离的典型事实

1. 不同层级政府的预算偏离

   • 全国层面：预算偏离表现为“超收”和“超支”，两者存在紧密联系。
   • 地方层面：预算偏离程度较高，呈现“超收”和“少支”并存。
   • 1994年以来，预算偏离呈“先下降后上升再下降”的趋势。
   • 省本级预算偏离程度高于市县政府，但地方预算偏离主要由市县层面对应。

2. 不同地区的预算偏离

   • 西部省份的收入偏差较大，而东部省份的收入偏差较小。
   • 东部地区的预算偏离最小，西部地区偏离最大。
   • 支出偏差在东部和西部省份之间差异较大，且无明显规律。

3. 不同收支项目的预算偏离

   • 收入方面：非税收入偏离最大，增值税偏离最小。
   • 支出方面：基本建设支出偏离最大，行政管理支出偏离最小。
   • 非税收入和其它收入对总收入偏离的贡献最大，科技支出贡献最小。

二、预算偏离的成因

1. 预算管理因素

   • 预算编制不科学，依据简单，缺乏严谨的预测机制。
   • 预算执行存在“软约束”，超收收入和少支资金有较大自由裁量权。
   • 预算过程“碎片化”，财政部门的预算管理权被多个“准预算机构”分割。

2. 财政管理体制因素

   • 财政收支不匹配，收入分权但支出责任未相应调整。
   • 转移支付规模过大、结构不合理，导致地方政府倾向于争取而非有效使用。

3. 外部监督与约束因素

   • 人大监督不够健全，预算执行过程缺乏有效监督。
   • 预算审计不完善，缺乏独立性、全面性与问责机制。
   • 预算管理不够透明，缺乏公众监督。

4. 其他因素

   • 压力型考核体制与税收计划的层层加码。
   • 政策制定与预算分离，导致预算编制存在不确定性。

三、降低预算偏离的政策建议

1. 建立全面规范的预算体系

   • 提高预算编制的科学性和规范性，引入第三方参与预算编制。
   • 增强财政部门“核心预算机构”的地位，减少外部干预。
   • 实施中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制。
   • 硬化预算执行约束，合理安排支出进度，加强资金监管。

2. 理顺政府间收支责任安排

   • 适当下放财权，缓解地方政府财政压力。
   • 适当上收事权，建立事权与支出责任相匹配的体系。
   • 控制转移支付规模，优化结构和分配方式。

3. 加强预算监督

   • 强化人大对预算全过程的监督，建立政府综合财务报告制度。
   • 完善预算审计制度，提高审计独立性、扩大审计范围、健全问责机制。
   • 提高财政透明度，增强社会对预算的监督能力。

4. 推动政策与预算的整合

   • 促进中央政策与地方预算的衔接，减少预算编制的不确定性。
   • 推动预算编制与政策制定的协同，提高预算的准确性与可执行性。

结论

预算偏离问题已成为制约现代财政制度建设的重要因素，其成因复杂，涉及预算编制、执行、监督及财政分权等多个方面。报告指出，通过科学编制、强化执行、理顺收支责任及加强监督，能够有效降低预算偏离，从而提升国家治理能力与财政制度效率。