亚开行-中华人民共和国农村废水可持续管理：制度、监管和财务框架以及利益相关者的参与（英）-2023.11-56页_1mb

中国农村污水管理制度、法规与参与总结

导言

规划与设计

农村“卫生+”的理解

• 近五年规划强调示范优先，设施分阶段建设，并进行高水平设计。
• 第十四次五年计划侧重扩大规模和复制成功案例，强调因地制宜。

重点地区

• 三类村庄（人口规模、距离城镇和地形、人口密度）采取不同管理方式：
  • 100人以上：纳入城镇管网集中处理
  • 20-100人：联村集中处理或区域污水站
  • 一户或联户：分散式处理或庭院处理

主要方法

• 近年来主要采用分散式处理，覆盖40.4%已建农田；大部分建的是二处理，则提标升级。
• 针对“厕所革命”，政府开发了专项金融工具，如小额信贷支持农户购置设备。

制度设置

全国层级的目标与职责分工

• 中共中央农村工作领导小组统筹农村事务，在国务院领导下协调各相关部门。
• 部门职责：水利部负责集中式水源保护；生态环境部负责排放标准；住房城乡建设部负责城乡基础设施；农业农村部负责“三农”事务。

地方层级的职责

• 省级：制定政策，监督执行。
• 市县：项目实施，资金整合，设施运维。
• 乡镇：具体项目推进和日常监管。
• 村级：提升村民环保意识。

政策与法规

第一次五年计划（2021-2025）

• 核心原则：

  1. 适应自然条件与经济社会发展水平，制定因地制宜、分批实施、逐步推进的举措。
  2. 先示范，后推广：
     • 第三次五年计划聚焦示范项目（城镇以上级别）。
     • 第四次五年计划将重心转移到扩大规模和复制模式。

• 关于排放标准：

  • 政府鼓励制定符合当地条件的排放标准，不能过严，以免增加不必要的成本。
  • 各地仍在推进标准制定和修订，如上海、北京、广东等省份有自己的农村污水排放管理细则和考核办法。

• 关于法律制定：

  • 目前尚无国家层面专门针对农村污水的法条。
  • 各地（如浙江）已制定地方性法规《农村生活污水治理设施管理条例》，为其他省份提供参考模板。
  • 2021年生态环境部将《长江保护修复攻坚战计划》融入国策，要求2025年底前完成“河（湖）长制”的全面建成。

近年国家级政策文件

• 土壤污染防治三年行动计划（2018）： 强调农村垃圾与污水治理。
• 乡村振兴：
  • 2018年乡村振兴战略规划（2018-2022），提出“实现无害化、资源化、低成本”的污水处理目标。
  • 连续八次中共中央一号文件（含农村工作），显示对“三农”的持续关注。

金融与管理

资金来源

• 政府主导：

  • 中央支持： 通过国库拨款、债券融资、转移支付、项目补贴支持建设。
  • 地方自筹： 主要来源，包括：
    • 土地转让金
    • 发行地方政府债券
    • 年度预算内设立运维基金
    • 明确列入财政预算

• 用户付费：

  • 户用污水处理费制度逐步尝试，推行物业化运作模式，鼓励村民承担一定运维费用。但考虑到难收入水平和能力，长期仍不便成为主要资金来源。

• 社会资本（市场化运作）

  • 主要模式： 公私合营（PPP）、特许经营权、第三方专业运维公司。
  • 商务部： 推广可复制、易运维的技术模式。
  • 可利用资金来源: 产业基金、银行贷款、绿色金融工具。

运营管理（O&M）

• 主要模式：

  • 村民自建自管（运维能力参差不齐）
  • 第三方专业运维（如浙江、上海等案例采用）
  • 村集体委托企业运营

• 监督机制：

  • 设立第三方评估机构
  • 将运维绩效与上级拨款和社会资金挂钩
  • 推行绩效考核和“河长制”系统全链条管理

参与者

社区参与

• 核心原则： 包容性、透明度、合作性、全面性、完整性和诚信。
• 作用阶段：
  • 规划期： 调查需求、环境影响评估、设施选址。
  • 实施期： 管理流程结构、人员培训、示范村建设。
  • 运营期： 施工图审查、公开招标、质量监督、过程验收。

相关方角色

• 村民： 最终直接受益者和业主。
• 政府：
  • 中央： 战略制定、政策制定、标准规范、资金监管。
  • 地方： 监督管理、资金落实、宣传培训。
• 企业： 技术提供、设备制造、工程建设、运维服务。
• 国际组织： 技术支持和经验分享。

公众意识与赋能

• 教育部门和自然资源部：将生态环境保护纳入学校教材。
• 推行“河长制”政府公开听证，鼓励公众举报环境问题。
• 三级人大代表、环保志愿者和社会组织监督。

国际经验和良好实践经验

核心启示

1. 政策调整： 适应本地条件，从满足的基本需求转向持续发展。
2. 乡村治理: 实施“村规民约”，提高村级自治水平。

具体国家案例借鉴

• 欧盟： 逐步取消农业补贴，转向生态补偿和绿色产业扶持。
• 日本： 强化养老服务（助产婆制度）、“一村一品”标识认证制度增加就业机会。
• 韩国: 推行“新村运动”，培育创新合作模式。
• 美国： 强化基础设施投资，促进城乡数字互联。
• 中国香港、澳门： 无直接参照地区。

未来展望与建议

核心挑战

1. 制度协调 (Institutional Coordination): 明确各级政府分工，解决“碎片化”管理。
2. 法规完善： 尽快出台专门性法律或制定统一实施细则。
3. 资金瓶颈(Financing):
   • 完善补贴机制。
   • 创新融资模式。
   • 强化用户支付意识。
4. 适用于我国的不同技术路线选择。
5. 建立科学、实用的效果监测与评估体系。