2014年-CEPS欧洲政策研究中心_Towards_a_Proactive_Immigration_Policy_for_the_EU_58页_1mb

总结：迈向欧盟的主动移民政策？

核心内容

本报告评估了欧盟在建立主动移民政策方面取得的立法进展，特别是针对“第三国国民”（TCNs）进入并合法居住在欧盟的政策。同时，分析了2001年9月11日事件对欧盟移民政策发展的影响。

主要观点

1. 移民政策的演变

   • 欧盟移民政策在20世纪90年代后逐渐成为重要议题，尤其在《马斯特里赫特条约》确立了第三支柱后，对非欧盟公民的政策关注度显著提升。
   • 尽管《阿姆斯特丹条约》（1999年生效）赋予欧盟立法机构处理TCNs的权力，但“平等对待”仍远未实现，更多是愿景而非现实。

2. 欧盟的主要移民政策举措

   • 欧洲委员会提出了多项立法建议，旨在构建统一的移民政策框架，包括：
     • 《关于第三国国民移民政策的通信》
     • 《关于欧盟移民政策协调方法的通信》
     • 《关于移民、融入与就业的通信》
   • 这些举措强调开放性，即通过法律途径为移民提供合法通道，同时促进融入与经济参与。

3. 关键法律工具及其影响

   • 家庭团聚指令（2003/86/EC）
     • 该指令旨在统一家庭团聚的条件，但未明确承认“家庭团聚权”，并给予成员国较大裁量权，可能导致家庭分离。
     • 新增“赞助人”概念，限制了可申请团聚的亲属范围，仅包括配偶、未成年子女及受抚养的子女。
     • 未涵盖欧盟公民未行使自由流动权的家庭成员，存在“逆向歧视”现象。
   • 长期居民身份指令（COM/2001/0127）
     • 旨在为长期居留的第三国国民提供接近欧盟公民的权利，但实施仍面临挑战。
   • 就业与自雇活动的入境与居留条件指令（COM/2001/0386）
     • 提出更灵活的居留制度，但成员国仍存在较大差异。
   • 学习、职业培训或志愿服务的入境与居留条件指令（COM/2002/548）
     • 为第三国国民提供特定的居留条件，但与欧盟公民权利相比仍存在差距。

4. 9/11事件对欧盟移民政策的影响

   • 该事件促使欧盟加强了对移民的控制措施，但并未显著改变其对移民开放性的基本立场。
   • 欧盟在制定政策时仍需在自由流动与安全之间寻求平衡。

关键信息

• 欧盟目前尚未实现对第三国国民的“平等对待”，更多是通过法律框架逐步趋近这一目标。
• 欧盟的移民政策仍以“控制”为主导，但“开放性”是未来政策发展的核心方向。
• 家庭团聚指令的实施虽有进展，但仍存在较大的成员国差异，且未完全涵盖所有家庭成员。
• 欧盟成员国在实施法律时保留了较大自主权，这在一定程度上削弱了政策的一致性。
• 9/11事件促使欧盟加强了对移民的控制，但并未显著改变其对移民的总体开放态度。
• 欧盟在制定移民政策时，需考虑经济、社会及人权因素，以实现移民的合法化与融入。

结论

尽管欧盟在移民政策上取得了一定进展，但仍需在“控制”与“开放”之间找到平衡。当前的立法框架虽有改善，但未能完全实现对第三国国民的平等对待。政策制定者仍需在政治上达成共识，以推动更加统一和包容的移民政策。