2012年-CEPS欧洲政策研究中心_Staying_in_the_Loop_12页_188kb

报告摘要

总结：欧盟委员会在首轮协议中的角色

核心内容

本文探讨了欧盟委员会在首轮协议（first reading agreements）中的角色变化及其面临的挑战。随着欧盟协商程序（codecision procedure）的演变，首轮协议的使用频率显著上升，而第二、第三轮协议则逐渐减少。这种趋势反映了欧盟立法过程中政治化和非正式化的加强，同时也对欧盟委员会的职能和影响力提出了新的要求。

主要观点

1. 协商程序的演变

1992年，协商程序（codecision I）被引入，作为欧盟立法的一种方式。
1997年，通过《阿姆斯特丹条约》，协商程序进一步扩展至更多政策领域（codecision II）。
2009年《里斯本条约》，预计约75%的立法将通过协商程序完成，包括农业政策和预算。
首轮协议已成为主流，64%的立法提案在首轮即达成一致，远高于前一届议会时期的28%。

2. 新的协商文化

三机构间信任增强：欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会之间的合作更加紧密，彼此更早介入立法过程。
非正式协商增加：机构间的沟通方式从正式会议转向电话、电子邮件和非正式会面。
政治交易频繁：议会与理事会轮值主席国之间更倾向于通过政治交易达成共识，而委员会常被排除在外。

3. 对委员会的影响

角色转变：委员会从技术性顾问逐渐转变为政治参与者和调解者。
影响力下降：由于首轮协议的非正式性，委员会缺乏话语权，常被边缘化。
内部结构问题：委员会存在双重组织结构，上层政治性强，下层技术性突出，这种差异导致其难以在政治化环境中有效运作。

4. 委员会的困境原因

上层政治意识强，但下层技术官僚缺乏政治敏感性，难以在非正式谈判中有效代表委员会立场。
组织层级不同步：上层希望委员会更积极地参与政治谈判，但下层员工往往只关注技术细节，忽视政治策略。
缺乏主动权：在首轮协议中，委员会没有正式会议机制，也无强制参与权，导致其难以及时表达立场。

关键信息

首轮协议的规则：以委员会的原始提案为基础，谈判时间无限制，投票规则较宽松。
第二、第三轮协议：基于修改后的文本，谈判时间受限，委员会的撤回权仅限于首轮和第二轮。
委员会的应对策略：需增强政治意识，积极参与非正式谈判，灵活调整立场。
文化变革的必要性：委员会需推动内部文化转型，提升技术官僚的政治能力。
现有措施：秘书处已发布指导文件，鼓励技术官僚在非正式阶段更主动，但实际执行效果有限。

结论

欧盟委员会在首轮协议中的影响力减弱，主要源于其内部结构的双重性与政治化谈判环境的不匹配。若委员会不能适应这种变化，其在欧盟立法中的角色将进一步被边缘化。因此，政治意识的培养和组织文化的转变成为委员会未来发展的关键。同时，委员会应重新定义自身角色，从技术性机构向政治性机构转型，以维持其在欧盟治理中的核心地位。

关键数据

首轮协议占比从28%上升至64%。
第三轮协议或调解阶段的立法已成为例外。
委员会可撤回提案，但仅限于首轮和第二轮，且需在议会和理事会达成一致前进行。

参考文献

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Parliament (2007), Conciliations and Codecision - A Guide to how the Parliament co-legislates.
Rasmussen, A. (2003), "The role of the European Commission in Codecision..."
Riccardi, Ferdinand (2009), "A look behind the news"