清华大学-2024中国煤炭城市公正转型调研报告-基于两个案例的研究报告-2024.6-37页_2mb

中国煤炭城市公正转型调研报告（摘要）

背景

中国煤炭产量占全球一半，行业从业人数也居世界首位。面对“双碳目标”（2030前达峰，2060前中和），煤炭城市转型既需控排，也需保障经济繁荣和社会稳定。本报告通过分析内蒙古A市与陕西B市的案例，总结中国的转型政策与挑战。

中国的公正转型政策与实践

• 重视民生就业：中国政府设立专项资金（数千亿元）用于社会保障、再就业培训、职工安置与生态治理，保障煤矿工人的基本生活水平。

• 强化产业政策：政府推动产业多元化，以经济转型带动非煤产业发展。例如，A市发展焦化、氯碱化工及战略新兴产业；B市依托“两架马车”政策，培育新兴产业，促进经济升级。

煤炭城市转型的历程（A市与B市）

A市案例

• 早期依赖煤炭：几十年来GDP高度依赖煤炭产业，直至中央列出资源枯竭型城市后启动转型。
• 经济多元化路径：从粗放型能源密集产业向精细化工和新材料产业升级，部分化工行业已超过煤炭行业就业规模。
• 挑战：水资源短缺、高耗能锁定、人才缺乏。

B市案例

• 八成GDP仍依赖煤炭、水泥、电力等传统产业，新兴产业规模有限。
• “两架马车”策略虽未取得突破性成果，但借助区域协同（如与东部协作）、文旅和生物医药也开始探索转型。

公正转型的挑战

• 就业安置不均：国有企业工人相对获保障，而私营煤矿工人安置不足。
• 产业转型复杂：新兴产业尚未形成规模，且易陷入“资源陷阱”或“碳锁定”。
• 时间紧迫：转型时间窗口短，需平衡产业升级、减排压力与社会稳定。
• 人口结构问题：青壮年流失现象严重，老龄化趋势加剧转型难度。

结论与政策建议

出台 ⋅ 考虑地区差异，设置差异化的达峰时间梯次，给予资源型城市更多时间适应转型。

⋅ 多元化财政工具支持，设立“煤炭转型基金”，缓解转型资金压力。
⋅ 避免产业低端锁定，强化人才引进机制，推动从“资源经济”向“绿色经济”转型。
⋅ 加强跨区域合作，统筹产业转移路径，提升区域产业链协同。
⋅ 坚持民生导向，加快社会治理改革以满足转型过程中的多元化需求。

结语

中国的煤炭城市转型尚处于起步阶段，需要在未来加强本土化转型概念的构建，推进政策制定的科学性和可持续性，避免重蹈过去高耗能发展的覆辙，从而在实现碳中和目标的同时，使地方经济社会良性发展、人民生活质量不掉队。