2017年-IMF国际货币组织全球_Iraq_Selected_Issues_30页_2mb

伊拉克：控制当前支出以创造财政空间支持包容性增长

核心内容

伊拉克的公共支出在国际上处于较高水平，主要由公共部门工资和福利转移支付构成。政府支出结构中，工资支出占比高且增长迅速，而商品和服务支出低于区域平均水平。社会福利支出虽然高于区域平均，但其目标性差，导致财政负担重且效率低下。能源补贴和公共分配系统（PDS）等福利项目也存在显著的资源浪费和不公平分配问题。

主要观点

• 公共支出结构失衡：伊拉克的公共支出中，工资和福利转移支付占据主导地位，而商品和服务支出较低。
• 公共部门扩张：公共部门雇员数量庞大，占全国就业人口的约42%，且工资增长迅速，导致财政压力。
• 社会福利体系低效：养老金、补贴等社会福利计划存在广泛覆盖、高福利水平和低效率的问题，尤其在非贡献性养老金和政治受难者福利方面。
• 税收体系薄弱：伊拉克的税收收入，特别是非石油税收，远低于区域和国际比较标准，限制了财政空间和经济多元化。
• 改革必要性：为实现可持续、多元化的经济增长，必须进行财政支出改革，提高税收效率，优化社会福利计划。

关键信息

1. 公共支出与财政空间

• 伊拉克公共支出占GDP的40%，是区域内的最高水平之一。
• 2014年以来的支出削减主要集中在商品和服务支出，而公共部门工资支出未受影响。
• 工资支出是政府经常性支出中增长最快的项目，占政府预算的40%以上。
• 社会福利支出虽然高于区域平均，但覆盖不精准，导致财政成本高且无法有效减少贫困。

2. 公共部门工资问题

• 公共部门是伊拉克最大的雇主，雇佣了约300万员工（2016年）。
• 工资支出在2016年达到约288亿美元，占公共支出的近一半。
• 员工福利（如津贴）占总薪酬的35%-150%，削弱了绩效与薪酬之间的联系。
• 工资增长与绩效脱钩，导致公共部门就业缺乏激励，抑制了私营部门就业增长。

3. 养老金计划问题

• 养老金计划覆盖范围广，但受益人少，尤其私营部门覆盖率低（仅3%）。
• 养老金制度存在低退休年龄（50岁）、高缴费年限（15年）、高福利水平等问题。
• 非贡献性养老金数量自2010年以来增长超过三倍，存在滥用和财政负担过重的风险。

4. 社会福利计划改革建议

• 提高退休年龄至63岁，减少全额职业养老金，改为按需发放的现金福利。
• 限制早期退休，仅允许最多5年提前退休，且需扣除相应福利。
• 消除对年轻配偶的终身遗属养老金，改为临时性福利。
• 限制政治受难者及其家属的福利范围，仅包括配偶和子女。
• 消除一次性现金和准现金转移，以及教育、医疗等特权。

5. 公共分配系统（PDS）问题

• PDS覆盖约3300万人，占90%的家庭，但目标性差，导致资源浪费。
• PDS的补贴成本占GDP的0.6%，且部分商品数量和质量超过实际需求。
• 建议引入更精准的补贴机制，如代理收入测试（PMT），以提高效率。

6. 能源补贴问题

• 能源补贴在伊拉克财政支出中占重要地位，且与全球油价波动紧密相关。
• 能源补贴成本占GDP的1.7%，且由于油价波动，补贴难以稳定。
• 建议建立自动调整机制，将国内油价与国际油价挂钩，以提高财政纪律和市场机制。

7. 税收政策与改革建议

• 伊拉克的税收收入远低于区域和国际平均水平，非石油税收仅占GDP的0.5%。
• 个人所得税和公司所得税在伊拉克几乎为零，而其他比较国家平均为3.5-6%。
• 改革建议包括简化直接税、提高间接税收入、加强税务和海关管理。
• 通过改革，提高非石油税收收入，减少对石油出口收入的依赖。

图表要点

• 图1：伊拉克公共部门占经济比重大，工资支出远高于区域和新兴市场平均水平。
• 图2：公共部门工资支出增长迅速，占政府预算的40%以上。
• 图3：教育和医疗部门表现不佳，资源分配不均。
• 图4：税收收入与GDP比值低，非石油税收严重不足。

结论

伊拉克要实现可持续、包容性增长，必须控制公共支出，提高税收效率，优化社会福利计划。这包括改革公共部门工资制度、提高养老金计划的可持续性、改善补贴机制，以及加强税收体系，以减少对石油收入的依赖，增强财政空间。