20221205-IMF-Evaluating_Fiscal_Rules_for_Lesotho_Kingdom_of_Lesotho_23页_1mb

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这份IMF研究报告（选题说明纸）分析了莱索托的财政挑战，特别是公共支出显著性向下刚性的问题。这种刚性导致在SACU（南部非洲关税同盟）转移支付增长时支出虽增加，但支付减少时却难以压缩，从而影响财政可持续性。报告认为引入财政规则对莱索托至关重要，有助于约束支出，抵制过度开支的政治压力，并嵌入财政责任于国家宏观财政框架，确保债务可持续性。

报告指出，莱索托总税收收入在过去15年呈下降趋势，而SACU转移支付贡献了大部分收入，并是收入下降的主要原因。公共部门工资占总支出的45%以上，是受保护的刚性支出项目，导致资本支出占比（分享）持续下降。SACU支出的波动性远超其他收入来源，对财政平衡造成显著影响，加剧了债务负担。

现有的财政原则上（如控制总支出增长、管理工资账单、保持财政赤字、控制债务等）多数未能实现。基于莱索托的具体情况，特别是维护货币盯住、SACU支付的波动性、支出刚性、有限的财政空间以及政治不稳定等，报告评估了各种财政规则选项。

关键发现和建议包括：

1. 必要性：需制定财政规则以保障经济安全和债务可持续性，特别是在不稳定的政治和经济背景下。
2. 类型选择：
   • 债务规则：设定公共债务上限和外债限制，为现有债务管理框架内容。
   • 预算平衡规则：考虑要么采用结构性预算赤字规则（假设剔除SACU后实现赤字），要么结合总预算赤字规则与支出增长限制规则（限制支出增长低于GDP增长或设定支出占GDP比例上限）。结构性赤字规则估算难度大，总赤字+支出限制组合更易操作。
3. 辅助目标：引入限制政府存款（包括央行账户存款）、降低工资账单至国内收入60%以内等具体目标。
4. 实施路径：建议通过新的公共财政管理（PFMA）法案或相关法规正式确立财政规则框架，明确规则内容和调整机制（如触发级）。
5. 原则：规则应简单、灵活且可执行，通过法律保障（但在政治不稳定时需谨慎设定过于具体的目标），并辅以强有力的政治支持。

报告最终建议采纳两种财政规则（债务规则和债务可持续性与增长规则的组合，或总赤字规则与支出规则的组合）及两项目标组成一套框架，并提出路线图，包括纳入法规、建立执行机制和确保政治承诺。

核心在于建立规则以实现财政可持续性，同时考虑莱索托的特殊结构性背景。