城投监管政策十三年变迁（2008-2021）-20211119-安信证券-18页_953kb

城投监管政策十三年变迁（2008-2021）总结

核心内容

自2008年以来，中国地方政府融资平台（城投）的监管政策经历了五个主要阶段，从最初的政策鼓励到逐步加强监管，再到全面遏制隐性债务增量，政策的核心目标始终是防范和化解地方债务风险。

主要阶段与政策要点

1. 2008-2009年：政策鼓励期，城投平台崛起

• 背景：为应对2008年金融危机，国务院推出“四万亿”投资计划，其中2.82万亿需地方配套资金。
• 政策：
  • 2008年1月，发改委简化企业债发行核准程序，取消总额限制。
  • 2009年3月，人民银行、银监会发布92号文，鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金。
  • 财政部发布《2009年地方政府债券预算管理办法》，首次将地方债提上日程。
• 影响：
  • 城投平台大规模成立。
  • 城投债发行快速扩容，企业债为主，发行规模比2008年增长274.3%。

2. 2010-2013年：“19号文”开启城投监管元年，重点管制银行贷款

• 背景：城投债务扩张，违规融资风险增加。
• 政策：
  • 2010年6月，国务院发布19号文，构建城投监管初期框架。
  • 19号文提出对城投平台债务进行分类监管，明确公益性项目不得继续通过城投平台融资。
  • 银监会出台多项政策，开展平台贷款清查，实行“名单制”管理。
• 影响：
  • 城投平台更多通过债券、非标等渠道加杠杆。
  • 信政合作业务规模从2010年末的9946亿元增长至2013年末的2.6万亿元，年复合增速37.4%。
  • 城投债发行规模从4062.5亿扩张至1.4万亿，年复合增速50.3%。

3. 2014-2017年：“43号文”时代，修明渠、堵暗道

• 背景：地方政府债务规模增长较快，来源日趋“影子银行化”。
• 政策：
  • 2014年8月，新预算法通过，允许省级政府在限额内发行地方政府债券。
  • 2014年9月，国务院发布43号文，提出剥离融资平台公司政府融资职能。
  • 核心内容包括：
    1. 赋予地方政府适度举债权限，采用政府债券形式。
    2. 划清政府与企业的界限。
    3. 推广PPP模式。
    4. 建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制。
    5. 甄别并置换存量政府债务。
• 影响：
  • 地方政府融资转向政府购买服务、PPP、专项建设基金等。
  • 2015-2018年，各地累计置换存量政府债务约12.2万亿元，平均每年约3万亿元。
  • 2015年下半年起，城投债发行明显增多，公司债扩容显著。

4. 2018-2020年：“27号文”开启隐债化解序幕

• 背景：隐性债务风险累积，中央政治局会议首次提出“隐性债务”概念。
• 政策：
  • 2018年8月，中发〔2018〕27号文和46号文发布，开启隐性债务甄别、统计和化解。
  • 2019年6月，国办函〔2019〕40号文指导地方和金融机构开展隐性债务置换。
  • 2019年末，建制县隐性债务化解试点推出。
• 影响：
  • 隐性债务化解有序推进。
  • 2020年上半年，因疫情财政政策发力，债务增速再度抬头，发债城投有息负债总额增加4.4万亿元，占2018-2020年债务增幅的54.7%。

5. 2021年以来：新一轮收紧，严控隐性债务增量

• 背景：经济企稳，地方政府债务监管再度加严。
• 政策：
  • 2021年4月，国发〔2021〕5号文提出将防范隐性债务风险作为政治纪律和规矩。
  • 上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），严控尾部城投风险。
  • 2021年6月，财综〔2021〕19号文将土地使用权收入划转税务部门征收。
  • 2021年7月，15号文发布，严禁新增或虚假化解隐性债务。
  • 2021年11月，上海、广东等纳入无隐债试点。
• 影响：
  • 城投债净融资显著走弱，2021年1-10月净融资1.6万亿元，比2020年同期减少12.2%。
  • 3-5月、9-10月净融资尤为明显走弱。

关键信息

• 监管演变趋势：从鼓励融资到分类监管，再到全面遏制隐性债务增量，政策“遏制增量、化解存量”的思路始终稳定。
• 融资渠道变化：从银行贷款，到非标融资，再到债券融资，监管逐步覆盖资金端和项目端。
• 债务规模变化：地方政府债务从2008年的4000亿元增长至2020年的约15万亿元。
• 隐性债务问题：2018年后隐性债务监管加强，但2020年疫情后债务扩张再度抬头。
• 未来趋势：预计隐性债务监管将继续推进，规范地方政府债务是长期趋势。

主要观点

• 地方政府融资平台在2008年金融危机后迅速崛起，成为推动基建的重要力量，但也导致债务无序扩张。
• 2010年19号文标志着城投监管的正式开始，重点在于限制银行贷款。
• 2014年43号文与新预算法结合，构建了地方政府债务管理的新框架，地方政府债券成为唯一合法举债渠道。
• 2018年27号文首次提出“隐性债务”概念，开启了对隐性债务的系统性监管。
• 2021年新一轮监管收紧，以债券为主要监管对象，严控隐性债务增量，限制尾部城投风险。

结构与监管演进

• 监管从信贷到债券：政策逐步从银行贷款转向债券融资，以规范融资行为。
• 监管从资金端到项目端：不仅关注资金来源，还加强了对项目合规性的审查。
• 债务管理从“暗道”到“明渠”：通过发行地方政府债券，将债务纳入预算管理，提高透明度。
• 政策方向一致性：尽管政策随宏观经济环境有所调整，但防范化解地方债务风险的方向始终未变。

结论

2008年以来的城投监管政策经历了从鼓励融资到全面遏制隐性债务的演变过程，各阶段政策虽有微调，但核心目标始终是防范和化解地方债务风险。未来，随着监管的进一步细化，地方政府债务管理将更加规范，隐性债务的监管也将持续加强。