2017年-IMF国际货币组织全球_How_Should_Shale_Gas_Extraction_Be_Taxed__39页_1mb

报告摘要

总结：How Should Shale Gas Extraction Be Taxed?

核心内容

本论文探讨了页岩气开采的财政政策设计问题，重点分析了其与传统天然气开采在环境和商业特征上的异同，以及是否需要特殊的财政制度来应对这些差异。研究指出，虽然页岩气开采存在独特的环境风险，但这些风险并不一定需要与传统天然气截然不同的财政制度。

主要观点

环境风险与财政政策的关系
- 页岩气开采相较于传统天然气，存在更高的水使用量、更复杂的化学品使用以及更高的甲烷泄漏风险。
- 财政政策在应对某些环境风险（如温室气体、水资源短缺、局部空气污染）方面可以发挥作用，但其净效益可能有限。
- 财政政策应与监管工具相结合，以更有效地应对环境问题。
财政制度设计的必要性
- 页岩气开采的商业和技术特征（如快速下降的井产量、高资本密集度）并不意味着需要对传统油气开发的财政原则进行重大调整。
- 模拟分析表明，特殊财政制度对页岩气投资的影响有限，因此可能不需要专门的激励措施。
环境风险的管理方式
- 水污染与水资源使用：页岩气开采对水资源的需求和污染风险较高，但其影响主要集中在局部地区，且相较于其他用途，对水资源的需求相对较小。
- 空气污染：柴油发动机的使用和挥发性有机化合物的泄漏会导致局部空气污染，但其影响通常小于全球变暖的损害。
- 气候变化：页岩气开采对气候的影响主要体现在甲烷泄漏和替代煤炭发电的减排效应上。尽管甲烷的温室效应远高于二氧化碳，但其泄漏率存在不确定性。
- 生态与地震风险：页岩气开发可能对生态系统造成影响，且废水注入可能导致地震风险。因此，开发应避开生态敏感区和地震高风险地区。
财政政策工具的选择
- 碳税：从行政角度看，对二氧化碳排放征税应基于燃料供应，以简化管理和覆盖所有排放源。
- 水使用税：水使用税可能比直接征税更有效，因为它反映了水的机会成本，有助于提高资源使用效率。
- 空气污染税：结合燃料税和排放标准可能是更实际的方案，尤其当柴油发动机排放受到严格监管时，其效果可能有限。
- 甲烷泄漏征税：尽管监测技术有限，但基于默认泄漏率对燃料供应商征税并允许减排企业获得补贴是可行的临时方案。

关键信息

页岩气与传统天然气的差异
- 页岩气开采需要更多的水和化学品，且对地下水和地表水的污染风险更高。
- 页岩气开发对环境的总体影响并不比传统天然气更严重，但其局部影响更显著。
财政政策的作用
- 财政政策在应对页岩气的环境风险方面作用有限，特别是在水资源使用和空气污染方面。
- 财政政策应侧重于对实际利润或租金的反应，而不是专门针对页岩气的激励措施。
模拟分析结果
- 特殊财政制度对页岩气投资的影响较小，因此可能没有必要。
- 财政制度可能错失大量政府收入，因此应加强对其设计的评估。
政策建议
- 环境风险应通过监管和责任机制进行管理，而不是仅仅依赖税收。
- 对甲烷泄漏的税收可以作为应对气候变化的重要工具，但需结合技术发展和数据收集。
- 财政制度应具有灵活性，以适应不同国家和地区的具体情况。