政策半月谈系列九：什么掣肘了稳增长？-20230606-国金证券-16页

宏观专题研究报告总结

一、什么掣肘了稳增长？

1.1 一问：专项债视角看稳增长进度如何？

2023年地方新增专项债提前批额度虽下达更早、额度更高，但发行进度明显慢于2022年同期水平。前5月专项债提前批发行近1.9万亿元，占提前批额度比重为87%，但相比2022年同期的98%，发行进度偏慢。此外，专项债资金落地也有所放缓，一季度约20%投向交通基础设施项目，但交通建设相关的高频指标如石油沥青开工率由4月初的38.2%回落至5月上旬的30.9%，挖掘机开工小时数亦低于2022年同期水平。

分地区来看，东部地区专项债提前批额度最大，占53%，但发行进度为80%，慢于中、西部地区的83%、94%。与2022年同期相比，东部地区专项债发行进度落后超50个百分点。仅福建、山西、陕西等省市发行进度有所加快，其余省市普遍慢于2022年水平。

1.2 二问：稳增长可能面临哪些掣肘？

资金端制约：年初专项债发行进度缓慢，可能由于项目缺乏财政资本金投入。2023年一季度，地方国有土地出让收入同比下滑27%，多地土地财政延续低迷，影响专项债资金配套，进而制约项目启动。

项目端制约：地方项目储备不足或质量不佳，导致专项债落地受阻。2022年底发改委项目审批放缓，11-12月新增固定资产投资项目规模仅567亿元，远低于2021年同期的2800亿元，显示项目储备不足问题。2023年前4月，发改委项目核准固定资产投资规模较2022年下滑37%，3-4月重大基建类项目批复规模亦下降17%。

债务压力制约：部分地区城投债到期规模攀升，债务付息压力增大。2023年地方城投债到期规模达3.9万亿元，较2022年增长2400亿元。此外，土地财政低迷也加剧了专项债的付息压力，防风险成为稳增长的重要前提。

1.3 三问：后续稳增长或如何“破局”？

资金端破局：通过“准财政”工具（如政策性开发性金融工具）补充项目资本金及配套资金。2022年“准财政”工具投放7399亿元，政策性银行新增信贷超2.5万亿元，对财政资金形成有效补充。此外，特别国债、专项债结存限额等亦可作为补充途径，但受流程限制，发力空间有限。

项目端破局：地方应加快提升项目储备和质量，同时可适度提前推进“十四五”规划相关项目，如“十四五”交通强国规划项目、全国通信基础设施规划项目等。2023年铁路规划里程同比下降27%，但“十四五”交通规划投资增长32%，显示出政策潜力。

债务端破局：支持高风险地区加快债务化解，鼓励经济大省“扛大梁”，加快专项债发行与落地，以缓解债务压力对稳增长的制约。

二、政策跟踪

2.1 中央政策会议跟踪

• 5月5日，中央财经委员会会议强调要发展实体经济，支撑中国式现代化。
• 5月17日，总书记听取陕西省委汇报，强调高质量发展与科技自立自强。
• 5月19日，国务院常务会议强调建设全国统一大市场，促进资源流动。
• 5月24日，总书记出席欧亚经济论坛，推动“一带一路”与欧亚合作。
• 5月30日，中央国家安全委员会会议强调推进国家安全体系和能力现代化。
• 5月29日，总书记主持教育强国学习，强调教育对国家发展的重要性。

2.2 近期部委动态

• 经济领域：发改委发布《京津冀产业协同发展实施方案》，提出8项重点任务；工信部发布《科技成果赋智中小企业专项行动（2023-2025年）》，旨在提升中小企业创新能力。
• “一带一路”：第七届世界智能大会召开，强调人工智能赋能经济社会发展；国资委部署中央企业加快发展战略性新兴产业。
• 民生领域：国务院发布《关于推进基本养老服务体系建设的意见》和《关于加强医疗保障基金使用常态化监管的实施意见》；教育部开展高校毕业生就业“百日冲刺”系列活动；税务总局联合工商联推出“春雨润苗”专项行动，支持小微经营主体发展。
• 文化与科技：商务部推进“千帆出海”行动计划，促进文化贸易；2023中关村论坛召开，强调开放合作与科技创新。

2.3 各类文件和法规

• 产业政策：发改委发布《关于加快推进充电基础设施建设更好支持新能源汽车下乡和乡村振兴的实施意见》；工信部发布《科技成果赋智中小企业专项行动（2023-2025年）》和《质量标准品牌赋值中小企业专项行动（2023-2025年）》。
• 经济政策：浙江省发布吸引和利用外资若干措施；国务院发布《国家水网建设规划纲要》，明确2035年目标。
• 民生政策：国务院发布《关于2023年调整退休人员基本养老金的通知》，提高养老金水平；民政部等四部门发布鼓励高校毕业生到城乡社区就业的通知。

三、关键信息与主要观点

• 专项债发行进度缓慢：2023年专项债提前批发行进度低于2022年，资金落地也有所放缓，东部地区尤为明显。
• 稳增长面临多重制约：包括资金端项目资本金缺位、项目端储备不足、债务端压力加剧。
• 破局路径：通过“准财政”工具补充资金、提前推进“十四五”项目、支持高风险地区债务化解、鼓励经济大省发挥引领作用。
• 政策动向：中央及部委密集出台多项政策，涵盖产业、民生、科技、文化等领域，旨在推动高质量发展和扩大内需。
• 风险提示：疫情反复及数据统计误差可能影响政策执行效果与经济走势判断。

四、图表要点

• 专项债发行进度与土地财政状况密切相关。
• 地方项目储备不足导致专项债落地缓慢。
• 城投债到期规模攀升加剧债务压力。
• “准财政”工具及专项债结存限额作为财政补充，但存在流程约束。
• “十四五”规划项目具有较大潜力，可作为稳增长补充路径。
• 各项政策文件聚焦高质量发展与民生改善，体现政策多点发力趋势。

五、总结

2023年稳增长政策推进不及预期，主要受制于专项债发行进度缓慢、项目储备不足及地方债务压力。专项债资金落地受土地财政低迷影响，且东部地区发行进度落后。为此，需通过“准财政”工具补充资本金，提前推进“十四五”规划项目，同时支持高风险地区化解债务压力，鼓励经济大省发挥更大作用。中央及部委近期出台多项政策，涵盖多个领域，旨在推动经济高质量发展与社会民生改善。政策执行效果仍需关注疫情与数据统计误差等潜在风险。