IMF-巴布亚新几内亚_若干问题（英）-2025.6_21页_548kb

报告摘要

总结：加强巴布亚新几内亚基于规则的财政框架

核心内容

本报告旨在为巴布亚新几内亚（PNG）的财政框架改革提供背景资料，以应对日益增长的公共债务风险，增强财政政策的可持续性和可信度。报告指出PNG近年来公共债务显著上升，主要由于财政赤字扩大，特别是在全球金融危机（GFC）之后，以及新冠疫情和货币贬值带来的冲击。目前PNG的公共债务已接近55%的GDP水平，而财政框架缺乏清晰的债务路径和有效的操作规则，这使得债务可持续性面临挑战。

主要观点

财政框架现状：
- PNG当前的财政框架包括一个法定债务上限和一个隐含的债务锚点，但两者频繁调整，削弱了其可信度。
- 2006年的《财政责任法案》（FRA）设定了30%的债务上限，但近年来多次上调，最高达到60%的GDP。
- 虽然有非资源类财政赤字规则，但实际执行有限，仅在2024和2025年预算中提及。
债务风险与挑战：
- PNG作为一个资源丰富的国家，其财政政策易受资源部门波动和商品价格变化的影响，导致财政政策具有顺周期性。
- 资源收入的不稳定性对债务可持续性构成威胁，同时政府面临如何平衡债务削减与发展需求的难题。
改革建议：
- 提议建立一个基于规则的中长期财政框架，包括一个明确的公共债务锚点和一个以赤字为基础的操作规则。
- 公共债务锚点设定在30%-40%的GDP范围内，以确保在多数情况下不会突破法定债务上限（60%的GDP）。
- 建议采用非资源类赤字作为操作工具，以实现公共债务向锚点的收敛，并维持其稳定。
财政规则选择：
- 本报告分析了多种财政规则的优缺点，包括名义预算平衡规则、结构预算平衡规则、支出规则和收入规则。
- 非资源类赤字规则被认为是最适合PNG的，因为它易于监测、执行和沟通，且有助于债务管理与发展投资之间的平衡。
债务锚点与赤字规则校准：
- 债务上限设定为60%的GDP，与FRA（2020）一致，且与国际经验相符。
- 债务锚点根据容忍度水平校准，设定在32%-39%的GDP之间，其中35%作为参考值。
- 赤字规则建议在2027年达到2.5%的GDP赤字，随后逐步调整至-0.7%的GDP赤字，以实现债务稳定。

关键信息

公共债务现状：
- 自GFC以来，PNG的公共债务增长迅速，2019年达到40.6%的GDP，2023年接近55%。
- 债务构成向外部优惠融资倾斜，国内债务占比下降。
财政政策挑战：
- 财政政策顺周期性问题突出，导致在资源繁荣期过度支出，可能引发债务风险。
- 财政框架缺乏明确的债务路径和操作规则，影响政策执行和可持续性。
改革路径：
- 建议通过加强公共财政管理（PFM）改革，提高财政框架的可信度。
- 与中长期收入战略（MTRS）结合，提高税收征管能力，增强支出和承诺控制。
- 推荐建立一个中长期财政框架（MTFF），包括债务锚点和赤字规则，以实现债务稳定和可持续发展。
财政框架的未来目标：
- 通过13年财政修复计划，PNG计划在2027年实现预算平衡，并在2028年将债务降至40%，最终在2033年降至零。
- 该计划被视为在国际比较中几乎前所未有的财政紧缩目标。

政策建议

建立清晰的债务锚点：
- 建议设定公共债务锚点在30%-40%的GDP之间，以确保在多数情况下不会突破法定债务上限。
实施非资源类赤字规则：
- 该规则应作为操作工具，用于引导财政赤字向锚点收敛，并维持其稳定。
- 规则应简单明了，便于监测和执行，同时避免过度削减资本支出，影响长期增长。
加强财政框架的可信度：
- 需要明确债务目标和财政规则，增强政策连贯性。
- 建议在预算文件和中长期财政框架中详细说明具体措施，并设置纠偏机制。
推动PFM改革：
- 通过改善财政管理，提高财政透明度和效率，增强财政框架的可信度。
- 需要提升数据质量，确保规则执行的有效性。