海外发展研究所-中国的贷款环境和债务减免方法（英）-2021.10-17页_491kb

中国对外贷款格局与债务减免方式总结

核心内容

本报告分析了中国对外贷款的机构架构、债务谈判机制及不同贷款类型下的债务减免策略。研究基于原始数据和八次访谈，旨在为捐赠国和借款国的政策制定者提供关于中国贷款结构和实践的参考。

主要观点

• 中国对外贷款体系复杂且分散：涉及多个机构和部门，包括政策性银行、出口信用机构、商业银行和政府机关，各自有不同的职能和激励机制。
• 债务减免决策高度政治化：中国对债务减免的决策权集中在高层机构，如国务院和中央外事工作委员会，而非单一部门。
• 贷款类型影响债务谈判方式：不同贷款类型（如援助贷款、优惠贷款、官方贷款、商业贷款）在债务谈判流程和可能结果上存在显著差异。
• 政策性银行与商业银行角色不同：中国开发银行（CDB）和中国进出口银行（Eximbank）承担更多政策导向任务，而商业银行则更注重财务回报和风险控制。

关键信息

中国对外贷款的主要机构

债务谈判与决策结构

• 援助贷款（ZILs）：通常由CIDCA/MOFCOM提供，需MOFA、MOFCOM和CIDCA共同决策，结果多为贷款减免。
• 优惠贷款（CLs）：由Eximbank提供，需政府间协议，结果多为债务重组和期限延长。
• 非援助官方贷款（EBCs/PEBCs）：由Eximbank提供，可能涉及政府间协议，债务重组较为罕见。
• 项目贷款：由CDB或商业银行提供，谈判流程内部化，可能受政治压力影响。

债务减免的特殊案例

• “特殊朋友”国家：如古巴和委内瑞拉，中国曾对其债务进行特殊处理，显示其外交关系优先于经济利益。
• 债务减免的限制：目前只有援助贷款被减免，其他贷款类型较少涉及减免，更倾向于重组或延期。

机构激励结构

• 政策性银行：倾向于维护贷款的净现值，避免利率调整，以减少对机构财务的影响。
• 商业银行：更关注自身财务表现和外汇储备管理，较少主动参与债务减免。
• 个人责任与职业发展：银行员工在债务谈判中可能面临个人和职业风险，倾向于保守决策。
• 政治信号与国际压力：高层领导的政治意图和国际组织（如IMF）的压力会影响债务重组的决策。

多边债务倡议

• 中国参与了G20债务暂停倡议（DSSI）和多边债务框架（CF），但更倾向于双边谈判。
• CDB被排除在DSSI之外，因其被视为商业贷款，而非官方贷款。
• CF要求借款国向所有债权人寻求同等债务待遇，但其实施方式尚不明确。

结构与决策流程

• 决策层级：从地方分行到中央办公室，不同层级的银行有不同决策权限。
• 特殊情况处理：若借款人已违约，Sinosure将介入谈判并拥有最终审批权。
• 时间因素：借款人提前报告违约有助于谈判，但通常延迟报告导致债务暂停成为唯一选择。

总结

中国对外贷款体系由多个机构构成，各机构在职能、激励机制和债务谈判方式上存在显著差异。债务减免决策高度政治化，主要由高层领导决定，且目前仅限于援助贷款。政策性银行在支持国家战略方面发挥重要作用，而商业银行则更注重财务回报。多边债务倡议的参与表明中国在国际债务治理中有所动作，但其双边偏好仍占主导地位。