中国城市污染地块开发利用中的问题与对策_48页_10mb

中国城市污染地块开发利用中的问题与对策总结

核心内容

本报告由绿色和平与南京大学（溧水）生态研究院联合发布，分析了中国首批省会城市污染地块的开发利用现状，揭示了其面临的主要问题，并结合国内外经验提出了相应的政策建议。报告旨在推动中国实现《土壤污染防治行动计划》设定的“到2020年污染地块安全利用率达到90%”的目标。

主要观点

1. 污染地块的行业分布

   • 化工行业是污染地块的主要来源，占比约41%。
   • 钢铁、机械制造、制药等行业也占据一定比例，部分行业未被明确列入疑似污染地块定义，需在排查中关注。

2. 主要污染物类型

   • 重金属（如铬、砷、铅等）占比约54%，其中铬占比最高（10%）。
   • 挥发性有机物（VOCs）和半挥发性有机物（SVOCs）分别占比23%和17%。
   • 武汉、沈阳、杭州和重庆的污染地块污染物种类最为复杂。

3. 污染地块的规划用途

   • 47%的污染地块用于商住用地开发，18%用于学校、医院等公共用地，仅1%用于工业用地。
   • 上海、广州、天津和重庆的商住用地开发数量最多。

4. 污染地块的出让情况

   • 约25%的污染地块已出让，土地出让金额累计达1049.6亿元。
   • 广州和天津的出让金额最高，分别为359亿元和180亿元。

5. 土壤修复进度与投入

   • 已完成修复治理的污染地块占比约20%，正在修复或处于修复前期的地块占63%。
   • 修复资金投入总计约77.5亿元，占土地出让金额的7%。
   • 武汉的修复投入占比最高，达到39.7%。

6. 存在的主要问题

   • “赶工期”现象普遍：土地财政高度依赖的城市平均修复时间比中度依赖城市少56天。
   • “谁污染，谁治理”原则难以落实：仅有33%的污染地块由原场地使用者承担修复责任，50%以上由政府或国企承担。
   • 信息不透明与公众参与不足：仅44%的污染地块公布了相关治理信息，56%未公布；公众参与机制尚未建立。

关键信息

• 土地财政依赖度：中国省会城市普遍依赖土地财政，其中部分城市依赖度高达52%。
• 修复方式：约75%的污染地块采用异位修复，存在二次污染风险。
• 法律依据：2018年《土壤污染防治法》和2016年《土壤污染防治行动计划》为污染地块治理提供了法律框架，但尚缺乏具体责任认定和公众参与机制。
• 监管制度：中国污染地块监管分为三个阶段，当前处于高速发展阶段，但政策执行仍面临挑战。

政策建议

1. 强化重点行业监测与前期治理

   • 生态环境部门应加强化工、钢铁、冶炼等高污染行业的土壤监测，从源头防控污染。

2. 加强部门协调与信息公开

   • 强化生态环境部门与土地管理部门的协作，将土壤环境状况审核纳入土地规划、转让和开发流程。
   • 定期公开污染地块治理信息，提高信息透明度。

3. 完善污染治理责任认定机制

   • 制定污染地块治理责任认定办法，明确责任划分和免责条款。
   • 扩大潜在责任方的认定范围，以实现责任分担。

4. 设立专项土壤污染防治基金

   • 建议政府从土地出让金中提取一定比例设立专项基金，用于污染地块修复，特别是在污染者无法承担费用时。

5. 推动公众参与机制建设

   • 建立公众参与机制，使公众在污染地块治理和开发过程中有充分表达意见和监督的渠道。
   • 参考美国《超级基金法》和英国《规划和强制采购法》的做法，推动公众参与。

国内外经验借鉴

1. 重庆的监管经验

   • 实行环保部门“前置审批”制度，确保污染地块治理完成后再进入土地市场。
   • 土壤环境审核贯穿土地开发的主要环节，推动全程监管。

2. 美国超级基金法

   • 明确了“谁污染，谁治理”的原则，包括严格责任、追溯责任和连带责任。
   • 提供了完善的污染责任认定流程，包括对潜在责任方的调查和认定。

3. 英国公众参与机制

   • 要求地方规划部门在批准棕地开发前进行公共咨询，邀请公众参与。
   • 强调公众在污染地块治理过程中的监督作用。

附录信息（部分省会城市污染地块概况）

结论

中国污染地块开发利用正处于快速发展阶段，但其在修复治理、责任认定和信息公开等方面仍面临诸多挑战。报告建议加强重点行业监管、完善责任认定机制、设立专项治理基金以及推动公众参与，以实现污染地块的安全利用和环境风险防控。