2004年-世界发展银行全球_Public_Management_and_Essential____________Public_Health_Functions_28页_276kb

总结：Public Management and the Essential Public Health Functions

核心内容

本文探讨了公共管理改革（尤其是“新公共管理”NPM）对核心公共卫生职能（EPHFs）的影响，包括疾病监测、健康教育、绩效评估、卫生人力发展、公共卫生法规执行、公共卫生研究和健康政策制定。文章分析了不同公共管理方法在公共卫生服务和职能中的适用性，并总结了关键经验教训。

主要观点

1. 公共卫生职能的性质

• 核心公共卫生职能（EPHFs） 通常被视为纯公共产品，具有非竞争性和非排他性。
• 相比之下，公共卫生服务（如免疫接种）是准公共产品，部分具有私人利益，但整体上对公众有益。
• 公共卫生职能的复杂性和难以测量性，使其在管理上更具挑战性。

2. 新公共管理（NPM）的改革理念

• NPM强调从“政府控制”向“合同管理”转变，引入市场机制，如用户收费、竞争、合同化和去中心化。
• 其目标是提高效率，减少政府垄断，增强问责机制。

3. 市场改革的影响

(1) 真实市场改革（用户收费）

• 用户收费对预防性服务有负面影响，如降低免疫接种覆盖率。
• 在中国，用户收费导致公共卫生服务的提供减少，因为缺乏收入来源，机构被迫依赖其他服务的收入来维持运营。
• 部分国家如尼加拉瓜曾因预算削减而引入用户收费，但结果不佳。

(2) 模拟市场改革（合同与分拆）

• 分拆购买与提供功能，引入合同管理，旨在提高效率和问责。

• 在新西兰，这种模式被广泛应用，但强调需具备较强的管理能力和信息体系。

• 在发展中国家，由于管理能力不足，合同管理难以有效实施，反而可能增加交易成本。

• 绩效激励：以绩效为基础的薪酬和奖励制度在公共卫生中效果有限，因为服务难以量化。

• 个体激励可能削弱团队合作，而团队或网络激励更有利于公共卫生职能的实现。

• 非财务激励（如认可、培训机会）在促进可持续绩效方面也起重要作用。

4. 去中心化

• 去中心化是90年代以来公共卫生和公共部门改革的重要趋势，旨在提高决策的本地化和公众参与。
• 去中心化有助于提高信息质量、确保决策符合地方需求，并增强公众对政府的问责。
• 然而，其成效因国家而异，部分国家因缺乏监督机制导致腐败和精英控制，部分因地方机构能力不足导致服务失败。

5. 关键教训

• 测量与激励：对于EPHFs，需谨慎选择绩效指标，避免复杂或过于简化的工具。
• 团队激励：公共卫生职能应采用基于团队或网络的激励机制，以促进合作。
• 非财务激励：如培训、认可等非财务手段对提升绩效有重要意义。
• 去中心化需谨慎：去中心化应在具备足够管理能力和制度基础的前提下进行，否则可能引发效率低下或服务缺失。
• 政府角色转变：NPM强调政府从直接服务提供者转变为监管者，但需注意在公共职能中保持必要的控制和协调。

关键信息

• 经济属性：EPHFs大多为纯公共产品，难以通过市场机制有效提供。
• 用户收费的局限性：对预防性服务不利，导致服务覆盖下降。
• 合同管理的挑战：需要明确的绩效指标、信息系统和独立关系，否则难以有效实施。
• 绩效激励的复杂性：个体激励可能削弱合作，团队激励更有效；非财务激励同样重要。
• 去中心化的双刃剑：能提高决策质量，但也可能因监督缺失导致问题。
• NPM在公共卫生中的适用性：部分措施（如分拆、合同）在治疗服务中有效，但在公共卫生职能中效果有限。

结构建议

• Section I：讨论NPM改革，包括真实市场改革、模拟市场改革和去中心化。
• Section II：回顾传统公共管理方法，分析其对EPHFs的适用性。
• Section III：总结关键经验教训，强调管理能力、激励机制和制度设计的重要性。

参考文献与案例

• 案例：中国、尼加拉瓜、新西兰、越南、台湾、韩国、印度、巴西等。
• 文献：WHO、IOM、PAHO、Batley、Bale & Dale、Das Gupta & Khaleghian等。

结论

文章强调，公共卫生职能的管理应基于其公共产品的性质，避免简单套用市场机制。有效的公共管理需要结合绩效测量、团队激励、非财务手段以及适当的制度安排，以确保公共卫生职能的可持续执行。