20180425-申万宏源-城投债系列专题之三_城投债法规编年史（上）_13页_1018kb

城投债法规编年史（上）总结

核心内容概述

城投债作为地方融资的重要工具，其发展和监管政策与我国的财税体制演变、城镇化进程以及宏观经济政策密切相关。本文梳理了2008年之前至2014年间城投债的演变历程，从融资平台的诞生到四万亿刺激政策下的爆发式增长，再到监管阶段的逐步深化，揭示了城投债政策逻辑的长期性与系统性。

主要观点

1. 城投债的产生背景
   城投债的诞生源于三个关键因素：

   • 城镇化加速：20世纪90年代，地方公共品需求上升，推动基础设施建设支出增加。
   • 分税制改革：中央财政收入大幅增加，地方财政收入比例下降，导致地方财力受限。
   • 融资渠道受限：《预算法》、《担保法》和《贷款通则》等法规禁止地方政府直接举债，迫使地方政府通过融资平台进行间接融资。

2. 四万亿政策下的城投债爆发

   • 2008年金融危机后，中央政府推出4万亿投资刺激计划，地方政府融资平台数量迅速增加，融资规模大幅扩张。
   • 2009年央行与银监会联合支持城投债发行，推动城投债净融资额增长413%，形成城投债的爆发式增长。

3. 监管阶段一：从控规模到堵后门

   • 2010-2014年间，监管政策逐步从控制融资平台贷款规模转向堵住政府隐性融资的“后门”。
   • 监管呈现三个特征：短期调控、信贷为重、控规模为主。
   • 然而，这些措施未能触及地方财权事权不平衡的根本问题，导致监管效果有限。

4. 监管的阶段性调整

   • 2011年监管趋严，城投债发行量下降，基建投资低迷，宏观经济受冲击。
   • 2012年因保障房任务压力，监管有所放松，城投债发行量回升211%。
   • 2013年监管再次收紧，关注隐性融资渠道，城投债发行量小幅下降。
   • 2014年棚改计划加速，发改委放宽城投债发行条件，城投债发行量同比增长98%。

5. 监管局限性与改革方向

   • 短期政策难以从根本上解决问题，城投债的公益性属性决定了其无法完全市场化。
   • 仅靠“堵后门”无法有效控制地方债务风险，需通过财税体制改革，理顺财权与事权关系，建立规范的地方政府举债机制。
   • 城投债的政策逻辑为后续PPP模式的推广奠定了基础。

关键信息

• 政策背景：城投债政策演变与财税体制、城镇化、宏观经济形势密切相关，政策意图往往被短期行为掩盖。

• 融资平台发展：融资平台的设立是地方政府解决财政收支矛盾的必然选择，其发展依赖于政策宽松与融资需求。

• 监管演变：监管从控制规模（如19号文）逐步转向堵住隐性融资后门（如463号文），但仍未能触及根本问题。

• 法规文件：

  • 2010年6月：国发【2010】19号文，首次明确融资平台分类和监管要求。
  • 2012年3月：银监发【2012】12号文，监管从“禁新增”转向“控新增”。
  • 2012年12月：财预【2012】463号文，明确禁止地方政府违规融资行为。
  • 2013年8月：发改办财金【2013】2050号文，支持棚改项目融资，简化城投债审核流程。
  • 2014年：国发【2014】43号文及新预算法，标志着城投债进入新的监管阶段。

• 经济影响：

  • 2011年因监管收紧，基建投资贡献率下降，GDP增长乏力。
  • 2012年监管放松，城投债发行量回升，保障房建设加快。
  • 2013年监管再次收紧，城投债发行量小幅下降，但棚改项目推动发行量回升。

结构总结

结论

城投债的发展与监管政策始终围绕地方财政与基建需求展开。虽然监管政策在多个阶段有所调整，但其核心问题仍未解决，即地方财权事权的不平衡。因此，从长远来看，需通过系统性的财税改革，如财政、预算、税收三方面，从根本上解决地方政府融资难题，以实现基建发展与债务控制的平衡。