20180425-申万宏源-城投债系列专题之四_城投债法规编年史（下）_15页_689kb

城投债监管政策演变与影响分析

核心内容概述

本文系统梳理了自2014年以来城投债监管政策的演变历程，分析了不同年份政策的侧重点及其对城投债市场的影响。整体来看，监管政策经历了从“开前门、堵后门”到“修明渠、防风险”的转变，逐步构建起系统性的债务管理体系，对城投债市场产生了深远影响。

主要观点与关键信息

2014年：财税改革新高度，疏堵结合

• 政策背景：国发【2014】43号文和新预算法的发布标志着城投债监管进入财税改革高度下的系统性工程。
• 主要措施：
  • 开前门：推广PPP模式，发行一般债与专项债。
  • 堵后门：规范地方政府债务管理，建立风险预警与应急处置机制。
• 监管逻辑：强调“疏堵结合”，明确政府债务与城投平台债务的界限。
• 影响：城投债进入规范阶段，为后续政策铺垫。

2015年：政府债置换开始，支持存量和重点领域

• 政策背景：经济下行压力大，推动政府债发行以置换存量城投债务。
• 主要措施：
  • 发行地方政府一般债与专项债。
  • 推出公司债发行管理办法，券商参与城投债发行。
  • 调整城投债担保和资金使用规则。
• 影响：城投债市场迎来大牛市，利差走低，但风险防控意识开始增强。

2016年：加强问责，原来前门重新规范

• 政策背景：监管重心转向风险防控，强化问责机制。
• 主要措施：
  • 规范土地储备贷款，剥离城投平台土地储备职能。
  • 推进中央与地方财政事权划分改革。
  • 建立财政监察专员办事处，加强债务监督。
• 影响：市场预期转向悲观，城投债利差大幅震荡，监管机构开始“动真格”。

2017年：规范PPP和政府购买服务，堵新后门

• 政策背景：PPP和政府购买服务成为新的后门，监管层开始清理。
• 主要措施：
  • 财预【2017】50号文：规范违规担保行为。
  • 财预【2017】87号文：限制政府购买服务范围。
  • 财办金【2017】92号文：规范PPP项目库管理，防止异化为融资平台。
• 影响：市场对城投债的信仰受到冲击，城投债利差上升，监管力度加大。

2018年：控支出，规范金融与国有企业

• 政策背景：地方政府支出端控制，规范金融和国企行为。
• 主要措施：
  • 财金〔2018〕23号文：规范金融机构和国企投融资行为。
  • 湖南、新疆等地开展PPP清理整顿。
• 影响：城投债估值承压，政策从“堵后门”转向“控支出”，强调规范和科学使用财政资金。

监管逻辑分条线

• 修明渠：通过发行一般债、专项债、PPP等渠道规范融资，对城投债影响为长变量。
• 堵后门：清理违规担保、明股实债、随意扩大政府购买服务等行为，对城投债影响为短期变量。
• 事权划分：明确中央与地方财政事权和支出责任，对城投债影响较为间接。
• 制度保障：建立风险预警与应急处置机制，强化债权人约束，持续推进。

未来政策展望

• 修明渠：
  • 专项债额度继续扩大，扶贫、环保等专项债品种将陆续推出。
  • PPP仍作为城投平台准公益项目的替代，但对城投债利差影响缓慢。
• 堵后门：
  • 明股实债问题仍为监管重点。
  • 棚改、扶贫等“假棚改债”、“假扶贫债”可能引发估值风险，建议规避。
• 其他方面：
  • 2018年完成环保和交通事权划分。
  • 2019年中央主导地方GDP核算，可能有新的债务责任界限法规出台。

总结

城投债监管政策经历了从“控规模”到“规范管理”再到“防范风险”的演变，反映了财税改革的深入与地方政府债务管理的系统化。政策的侧重点随经济环境和监管目标而变化，但总体趋势是推动融资渠道规范化、加强风险防控和事权划分。投资者需关注政策方向和执行力度，识别真实项目与“假棚改债”等伪装融资行为，以合理评估城投债的估值风险与投资价值。