城投债系列专题之四：城投债法规编年史（下）-20180425-申万宏源-15页

城投债监管政策演变与影响分析总结

核心内容概述

本文围绕中国城投债监管政策演变，从2014年国发【2014】43号文开始，系统梳理了城投债监管的阶段性特征与政策逻辑。重点分析了“修明渠”、“堵暗道”、“事权划分”及“制度保障”四条监管主线，探讨了政策对城投债市场的影响，并对未来监管趋势进行了预判。

主要观点

1. 监管逻辑分条线，各有特点，对城投债影响各异

• 修明渠：通过规范政府举债融资机制，逐步建立政府债、PPP、政府购买服务等合法融资渠道，旨在替代城投平台的不规范融资行为。
• 堵暗道：针对违规担保、明股实债、随意扩大政府购买服务范围等新型违规融资方式，逐步进行清理整顿。
• 事权划分：明确中央与地方财政事权和支出责任，逐步将部分事权上收至中央，减少地方政府隐性债务压力。
• 制度保障：通过建立风险预警、应急处置、考核问责、债务报告等机制，为城投债监管提供制度支撑。

2. 城投债市场受政策影响显著

• 2014年以前，监管以短期控规模为主，无法根本解决地方财权事权不平衡问题。
• 2014年之后，随着43号文和新预算法的出台，城投债监管进入系统性改革阶段。
• 2015年是“开前门”为主，政府债发行规模大幅增加，城投债进入牛市。
• 2016年监管转向“堵后门”，加强问责与风险防范，城投债市场出现波动。
• 2017年重点规范PPP和政府购买服务，防止其异化为新的融资渠道。
• 2018年监管进一步从支出端入手，规范金融企业与国企对地方政府和城投平台的投融资行为。

关键信息

2014年：财税改革新高度，前后门并举

• 国发【2014】43号文：提出地方债限额管理、预算管理，明确“开前门，强约束；堵后门，防风险”。
• 新预算法：规范地方政府举债用途，不得用于经常性支出，明确政府债务边界。
• PPP与政府购买服务：首次提出并逐步推广，为城投债提供替代融资渠道。

2015年：政府债置换开始，支持存量和重点领域

• 政府债发行：2015年成为地方债发行爆发年，专项债和一般债规模扩大。
• 城投债牛市：AA+与AA城投中票利差持续走低，城投债市场迎来一年牛市。
• 政策影响：经济下行和政策重心偏向“开前门”，延缓了“堵后门”进度。

2016年：划清界限、硬化约束、加强问责

• 财综【2016】4号文：清理土地储备贷款，规范城投公司土地储备职能。
• 国发【2016】49号文：明确中央与地方财政事权划分，推进“三步走”改革。
• 国办函【2016】88号文：建立地方政府性债务风险应急处置机制，市场预期转变。

2017年：规范PPP和政府购买服务，堵新后门

• 财预【2017】50号文：全面排查违规担保，规范政府举债融资行为。
• 财预【2017】87号文：明确政府购买服务范围，防止其被滥用为融资工具。
• 财办金【2017】92号文：规范PPP项目库管理，防止PPP异化为融资平台。

2018年：控支出，规范金融和国有企业

• 财金〔2018〕23号文：规范金融机构对地方政府和国企的投融资行为，遏制明股实债。
• 湖南、新疆PPP清理：从支出端控制项目规模，防止地方政府违规举债。
• 棚改专项债：作为新前门，规范隐性债务，但需警惕“假棚改债”引发估值风险。

政策展望与影响

4.1 修明渠方面：继续推进

• 专项债额度将继续扩大，扶贫、环保等专项债品种将陆续推出。
• PPP作为城投平台准公益项目的主要替代方式，长期规模仍会增加，但对城投债利差影响缓慢。

4.2 堵暗道方面：明股实债是重点，警惕假棚改

• 2018年重点规范PPP和政府投资基金的明股实债行为。
• 棚改专项债虽为新前门，但需警惕“假棚改债”可能引发的估值风险。
• 建议投资者根据项目实际用途进行筛选，避免持有“假棚改债”。

4.3 其他方面

• 事权划分：2018年完成环保和交通的事权划分。
• GDP核算：2019年年中将完成中央主导的地方GDP核算。
• 债务责任界限：2018年8月置换结束后，可能出台进一步明确债务责任的政策文件。

总结

城投债监管政策自2014年起逐步从“控规模”转向“系统性改革”，形成“修明渠、堵暗道、事权划分、制度保障”四条主线。政策对城投债市场的影响呈现“长变量”与“短变量”并存的特征，未来仍需关注专项债扩容、PPP规范、明股实债治理及事权划分等方向。投资者应警惕“假棚改债”、“假扶贫债”等违规融资行为，合理评估城投债的信用风险与政策风险。