2014年-CEPS欧洲政策研究中心_Progress_and_Obstacles_in_the_Area_of_Justice_and_Home_Affairs_in_an_Enlarging_Europe_18页_1mb

报告摘要

总结：正义与内政领域在扩大欧洲中的进展与障碍

核心内容

本文由Joanna Apap和Sergio Carrera撰写，评估了自《阿姆斯特丹条约》生效以来，欧盟在正义与内政（JHA）领域所取得的立法进展，并探讨了为何某些政策领域发展较为缓慢。文章指出，JHA领域是欧盟最具挑战性和敏感性的政策领域之一，涉及成员国主权问题，因此在推进过程中面临诸多摩擦与阻力。随着欧盟的扩大，这些摩擦可能进一步加剧。

主要观点

1. JHA领域的进展

移民政策：尽管欧盟在移民政策上取得了一些进展，如建立统一的临时保护机制、推进《欧洲难民基金》和《Eurodac系统》，但尚未实现真正的统一政策。欧洲委员会提出了多项法律草案，如关于非法移民受害者短期居留许可的指令，但成员国对这些提案的支持不足。
第三国国民政策：欧洲委员会推动了第三国国民权利的整合，包括家庭团聚权、长期居留权和临时居留权的立法。虽然部分指令已被采纳，但第三国国民的平等对待仍未实现。
难民政策：《临时保护指令》（2001/55/EC）是首个在难民政策上实现欧盟统一的重要成果。同时，《Dublin II条例》也提升了责任分配的透明度和效率，但关于统一难民程序和地位的提案尚未通过。
司法合作与反恐：在反恐领域，欧洲委员会推动了一系列重要立法，包括《欧洲逮捕令》和《反恐框架决定》。此外，还加强了与美国的合作，建立了Eurojust等跨边界的执法机制。

2. 发展缓慢的政策领域

政治意愿不足：欧盟在JHA领域的政治合法性较弱，成员国对合作缺乏信心，导致立法进展缓慢。欧洲委员会的许多提案未能转化为实际法律。
国家法律体系差异：成员国在法律程序、司法实践、对犯罪的定义等方面存在显著差异，导致合作困难。例如，预审羁押、正当程序标准、判决执行效率等。
执法实践问题：警察行为、腐败现象、信息共享不足和培训缺失等问题影响了欧盟内部合作。特别是在处理移民和难民事务时，警察的不当行为和缺乏协调引发了争议。
移民与难民政策的复杂性：成员国对开放移民政策的分歧、缓慢的难民程序、非法移民问题以及对新成员国过渡期的担忧，导致政策难以统一。
腐败问题：腐败在不同成员国之间存在，尤其是在新加入国家，加剧了欧盟内部的不信任感。
欧盟轮值主席国的不一致性：各成员国在担任欧盟轮值主席国期间，政策优先级变化频繁，导致政策方向不稳定。
欧盟支柱结构的模糊性：当前欧盟的第三支柱（司法与内政）结构不清晰，影响了政策的统一性与效率。建议通过明确的权力划分和采用合格多数表决制度，以提高决策效率。