1984-2017中国PPP发展历程及特征分析_17页_2mb

中国PPP发展历程及特征分析 (1984-2017)

摘要

中国PPP模式经历了30余年的发展，从早期对西方模式的模仿，逐步走向自主创新，形成了具有中国特色的PPP发展路径。其发展历程可划分为四个阶段：探索试行阶段（1984-2002）、稳定推广阶段（2003-2008）、波动发展阶段（2009-2013）以及快速发展阶段（2014至今）。PPP项目数量和投资额总体呈增长趋势，但发展过程中也存在波动。PPP项目在空间和行业分布上具有显著差异，主要集中在交通、市政、水务等行业，且东部地区发展较快。同时，PPP模式的发展受到国家政策、经济发展水平、地方政府偏好、能力和信用、以及路径依赖等因素的综合影响。

中国PPP发展历程

1.1 探索试行阶段（1984-2002）

• 时代背景：改革开放初期，外商直接投资（FDI）成为基础设施建设的重要资金来源，为BOT模式的引入创造了条件。1994年，国家主管部门选择五个BOT项目作为试点，推动PPP模式的初步探索。
• 典型项目：包括深圳沙角B电厂、成都第六自来水厂、广深高速公路等，其中深圳沙角B电厂是中国首个成功的PPP项目。
• 阶段特征：
  1. 项目主要集中在交通、能源、水务和垃圾处理领域。
  2. 投资人以外商为主，外企在技术引进和模式本土化方面发挥了重要作用。
  3. 项目前期策划与招商周期长、成本高、技术壁垒强，限制了PPP模式的广泛应用。

1.2 稳定推广阶段（2003-2008）

• 时代背景：2002年十六大强调市场机制，住建部出台相关政策鼓励PPP模式在污水处理、供水、供热、公共交通等领域应用。
• 典型项目：包括北京国家体育场（鸟巢）、北京地铁四号线、张家港生活垃圾焚烧发电厂等。
• 阶段特征：
  1. PPP模式在市政公用事业领域广泛应用，尤其是污水处理。
  2. 外企比重下降，国企和民企成为主要投资人。
  3. 大规模采用公开招标方式选择投资人，提高了运作规范性和效率。
  4. 项目实施流程、合同文本和运作方式逐步成熟，为PPP模式推广奠定了基础。

1.3 波动发展阶段（2009-2013）

• 时代背景：2008年金融危机后，中国政府推出“四万亿”投资计划，大量财政资金和信贷资金进入基础设施领域，PPP项目受到冲击，部分项目转为政府直接投资。
• 典型项目：如门头沟垃圾焚烧发电厂、兰州七里河污水处理厂等。
• 阶段特征：
  1. 国企在PPP项目中占据主导地位，政府和国企合作成为主流。
  2. 融资渠道多元化，出现IPO、企业债、信托等融资方式。
  3. BT模式广泛应用，但也导致政府债务增加，中央于2012年出台463号文禁止BT模式。

1.4 快速发展阶段（2014至今）

• 时代背景：为规范PPP模式、解决地方政府债务问题，财政部和发改委出台多项政策，推动PPP模式发展。
• 典型项目：如北京新机场轨道线、芜湖市轨道交通、六盘水地下综合管廊等。
• 阶段特征：
  1. 政策密集出台，PPP项目落地力度加大。
  2. 项目数量和投资额快速增长，但“一刀切”推广导致虚假PPP、变相融资等问题。
  3. 特许经营期缩短，主要集中在10-30年，且具有行业差异性。
  4. 国企仍是主要投资人，PPP模式逐步规范化、制度化。

中国PPP发展特征

2.1 PPP发展趋势

• 项目数量和投资额总体呈增长趋势，但发展过程具有明显波动性。
• 2017年数据仅截至上半年，反映PPP模式在近年来的持续发展。

2.2 PPP项目分布

• 区域分布：
  • 2014年以前：东部地区项目数量多，PPP项目最多的省份为福建、广东、江苏。
  • 2014年以来：西部地区项目数量增加，PPP项目最多的省份为山东、四川、河南。
• 行业分布：
  • 2014年以前：水务行业应用最多，占全部案例的55%。
  • 2014年以来：市政工程成为应用最多行业，占45.4%，其次为交通运输和生态环境。
  • 投资额方面，市政工程占比最高（35.5%），其次为交通运输（29.7%）和城镇综合开发（13.2%）。

2.3 PPP核心要素

• 特许经营期：
  • 2014年以前：主要集中在21-30年，以30年为主。
  • 2014年以来：特许经营期主要集中在10-30年，占比93%，最长为71年。
• 社会资本方：
  • 2014年以前：外企占比较高（56.6%）。
  • 2014年以来：国企成为主要投资人，民企次之，外企占比极少。
• 运作模式：
  • BOT模式始终是主流，占2014年以后PPP项目的主要形式。

2.4 PPP发展影响因素

• 国家经济发展与政策：
  • 政策推动是PPP发展的核心动力，如1992年社会主义市场经济体制确立、2002年鼓励民间资本参与等。
  • 金融危机后政府主导投资模式带来PPP项目波动，中央政策逐步规范PPP应用。
• 地方政府偏好及动机：
  • 政府偏好影响PPP模式推广，早期以吸引外资为主，后期转向支持国企和民企。
• 地方政府能力和信用：
  • 信用良好、运作规范的地方政府更易吸引投资人，东部地区PPP项目成功率较高。
• 路径依赖：
  • 中国PPP模式的发展受制度、政治、文化、经济等因素影响，早期依赖外资经验，后期形成本土化运作模式。
  • 成都第六水厂等成功案例对PPP模式的推广起到关键作用，推动了中西部地区PPP项目的发展。

总结

中国PPP模式经历了从引入、试点、推广到规范发展的全过程，其发展深受国家政策、经济发展水平、地方政府能力及偏好等多重因素影响。虽然PPP项目数量和投资额持续增长，但发展过程中也存在波动和不均衡性。未来PPP模式的发展需进一步优化政策引导、加强规范管理、提升地方政府能力和透明度，以实现更高质量和更有效率的公共产品和服务供给。