2013年-世界发展银行全球_An_Operational_Framework_for_Managing_Fiscal_Commitments_from_Public-Private_Partnerships_68页_2mb

详细总结：Ghana的公共私营合作伙伴关系财政承诺管理框架

核心内容

本报告由世界银行发布，旨在为加纳提供一个操作性的框架，以管理公共私营合作伙伴关系（PPPs）带来的财政承诺（FCs）。该框架旨在确保在PPP项目准备阶段一致识别和评估财政承诺，并将其纳入项目审批过程。同时，该框架还涵盖PPP项目实施期间对财政承诺的监控、报告和预算安排。

主要观点

• PPP的财政承诺：PPP项目通常会带来长期的财政承诺，包括直接和间接的支付义务，这些义务可能涉及政府预算、未来税收收入或用户收费。
• 财政承诺管理的重要性：若不妥善管理这些承诺，可能侵蚀PPP的潜在优势，增加政府的财政风险，影响国家财政健康。
• 管理框架的必要性：由于PPP的财政承诺具有长期性和不确定性，需要专门的管理框架来确保其在政府预算和规划过程中的有效整合。
• 风险管理：PPP的财政承诺管理需考虑风险分配，确保政府和私营部门承担与其能力相匹配的风险，以实现价值最大化（VfM）。
• 法律与制度支持：为有效实施该框架，加纳需要更新相关法律，如引入“可行性缺口基金”（VGF），并建立相应的财政承诺管理机制。

关键信息

财政承诺的类型

管理框架的构成

• 机构角色与责任：明确各相关机构（如财政部、债务管理办公室、项目评估单位）在PPP财政承诺管理中的职责。
• 项目开发阶段：在PPP项目开发和审批过程中，需识别和评估财政承诺，并将其作为审批的输入。
• 项目实施阶段：需对财政承诺进行持续监控、报告和预算安排，确保财政风险可控。

挑战与应对

• 长期性与不确定性：PPP财政承诺通常跨越多年，且支付条件不确定，这与政府当前的短期预算和规划周期不匹配。
• 财政风险：未管理的财政承诺可能造成预算不确定性，使公共债务走上不可持续路径。
• 风险分配：不合理的风险分配可能导致私营方难以融资，从而影响PPP的可行性。
• 政府责任：政府需确保其承诺的透明度和履行能力，以维护PPP的VfM。

实施建议

• 短期行动计划：附录A提出了加纳政府可立即采取的措施，包括建立财政承诺管理机制、更新法律框架、加强机构能力建设等。
• 法律更新：建议引入“可行性缺口基金”（VGF）以管理政府对PPP项目的资本投入。
• 能力建设：建议加强财政承诺管理相关的知识、技能和制度建设，确保各机构能够有效执行管理框架。

主要章节概要

第1章：引言

• 加纳政府批准了《国家PPP政策》，旨在通过PPP改善基础设施的质量、成本效益和及时交付。
• PPP可能带来财政承诺，若不妥善管理，可能侵蚀PPP的优势并增加政府财政风险。
• 本报告提出了一个操作性框架，以帮助加纳管理PPP带来的财政承诺。

第2章：管理PPP财政承诺的意义与方式

• PPP可以带来新的融资来源和效率提升，但也会导致财政承诺。
• 财政承诺包括直接和间接两种类型，需在项目准备阶段进行识别和评估。
• 项目审批过程中需考虑财政承诺的可负担性。

第3章：管理PPP财政承诺的机构角色与责任

• 明确了各相关机构在PPP财政承诺管理中的职责，包括财政部、债务管理办公室、项目评估单位等。
• 建议建立专门的财政承诺管理机构和机制。

第4章：PPP项目开发阶段的财政承诺管理

• 在项目开发阶段需识别和评估财政承诺，并将其纳入可行性研究。
• 建议在PPP审批过程中考虑财政承诺的可负担性和风险暴露。

第5章：PPP项目实施阶段的财政承诺管理

• 在项目实施阶段需对财政承诺进行持续监控、报告和预算安排。
• 建议采用国际标准进行会计和报告，确保透明度和一致性。

第6章：结论与下一步行动

• 建议将该框架的核心要素纳入即将出台的PPP法律。
• 建议加强相关机构的能力建设，以确保框架的有效实施。

附录与图表

• 附录A：提出了加纳政府在短期内可采取的行动清单，包括建立财政承诺管理机制、更新法律框架等。
• 附录B：提供了财政承诺报告和披露的模板，以支持框架的实施。
• 图表：包括财政承诺管理框架概述、PPP审批流程、国际会计标准等。

总结

本报告为加纳提供了一个系统性的框架，用于管理PPP带来的财政承诺。该框架涵盖了从项目开发到实施的全过程，强调了机构角色、法律支持和能力建设的重要性。通过有效管理财政承诺，加纳可以确保PPP项目的可持续性和财政责任的透明度，同时维护公共财政的健康。