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总结：Financing the European Union: new context, new responses

核心内容

本文探讨了欧盟预算融资机制的改革问题，特别是在“下一代欧盟”（Next Generation EU, NGEU）计划背景下，如何通过新的资源来补充现有预算来源。作者认为，当前欧盟预算主要依赖成员国的国民收入（GNI）作为主要收入来源，但这种模式在政治上引发争议，且未能充分反映欧盟支出对整体经济的正外部性。因此，有必要评估新的资源选项，以更公平、更有效的方式为欧盟提供稳定的资金来源。

主要观点

• 欧盟预算的融资方式具有独特性，目前主要依赖成员国的GNI贡献，这使得预算被视为净平衡，而非价值创造。
• NGEU计划的推出需要新的收入来源来偿还债务，因此需要重新审视欧盟的融资机制。
• 新资源应满足以下四个标准：
  • 收入来源是否可归因于特定成员国；
  • 是否需要跨欧盟协调才能征税；
  • 是否有助于减少税收扭曲；
  • 是否与欧盟政策相关。
• 欧盟碳排放交易体系（ETS）是最符合这些标准的资源之一，因为其收入具有欧洲特性，且与欧盟气候政策密切相关。

关键信息

欧盟现有预算融资结构

• 欧盟预算收入来源包括传统资源（如关税）和统计资源（如增值税和GNI）。
• 目前GNI贡献占欧盟预算收入的约三分之二，是主要来源。
• 该结构自1990年代以来逐渐恢复，此前主要依赖关税和增值税。
• ETS是欧盟最主要的碳减排政策工具，覆盖电力、工业和内航，约占欧盟总排放量的45%。

ETS作为新资源的潜力

• ETS收入具有欧洲特性，因为其排放上限是欧盟层面设定的，且无论排放发生在哪个成员国，其对共同政策目标的影响相同。
• ETS收入可被视为一种“租金”，分配给成员国基于历史排放和分配原则。
• ETS收入预计将在2021-2050年间达到3290亿欧元至1.5万亿欧元之间，足以偿还NGEU债务。

其他潜在资源评估

• 塑料税：已在2021年实施，但其收入可能有限。
• 碳边境调节机制（CBAM）：旨在防止碳泄漏，但主要目标是调节而非收入。
• 数字税：目前由OECD主导，欧盟内部尚未达成一致。
• 金融交易税：尚未在欧盟层面达成共识，且可能不具长期稳定性。

改革的必要性与挑战

• 改革现有资源系统有助于减少税收扭曲，并使欧盟预算更具自主性。
• ETS收入应归于欧盟，而非排放发生国，以确保政策一致性。
• 改革可能面临过渡期的分配问题，但欧盟有能力通过机制设计来应对。

潜在资源的评估与选择

ETS收入的优势

• 欧洲性：排放上限为欧盟设定，无论排放地点如何，其对共同政策目标的影响相同。
• 稳定性：ETS收入预计在2021-2050年间稳定增长，且可作为长期收入来源。
• 效率：ETS有助于统一碳定价，减少税收扭曲，提升整体政策效率。

ETS收入的分配建议

• ETS收入应归属欧盟，而非成员国，以体现其共同政策性质。
• 部分收入可用于补偿成员国因减排而产生的成本，以实现公平分配。

结论

• ETS是欧盟最具潜力的新资源，能够有效支持NGEU计划的债务偿还。
• 欧盟应推动ETS收入作为自有资源，同时探索其他可能的资源，如CBAM和数字税。
• 改革需基于客观标准，并在政治层面达成共识，以确保公平性和效率。

附录：ETS收入预测情景

参考文献

• Cipriani, 2014
• HLGOR (2016)
• Fuest and Pisani-Ferry (2019)
• 欧洲委员会，2020年7月会议结论
• 欧盟长期气候战略背景材料