2017年-IMF国际货币组织全球_How_to_Strengthen_the_Management_of_Government_Guarantees_18页_672kb

详细总结：如何加强政府担保管理

核心内容

政府担保是一种或有负债，可能对政府财政造成重大风险。若未妥善管理，担保在被触发时可能导致预算负担加重，造成意外现金流出和债务增加。根据国际货币基金组织（IMF）2016年的研究，全球范围内的政府担保实际财政成本平均为GDP的6%，最高可达57%。尽管担保在某些情况下具有积极作用，但其管理往往薄弱，缺乏系统性风险评估和预算准备。

本文旨在识别政府担保管理中的常见问题，描述良好实践，并讨论政府可采取的强化措施，包括担保提案评估、风险量化与缓解、以及预算、会计、监控和披露机制。文中重点讨论显性担保，并提及相关隐性担保的风险。

主要观点

1. 担保的类型与风险

政府担保可采取多种形式，包括：

• 一次性担保：如贷款担保、汇率担保、PPP合同担保等。
• 标准化担保：如抵押贷款担保、存款保险、养老金担保等。

担保的风险取决于其类型和结构。例如，债务担保的风险上限是担保金额，而汇率担保理论上可能带来无限风险。因此，风险评估是担保管理的关键。

2. 担保管理的常见问题

• 缺乏完整的担保记录：许多国家未建立系统的担保清单。
• 风险评估不足：未对担保的潜在损失进行系统评估。
• 预算准备不足：未为未来担保义务预留足够的预算。
• 缺乏透明度：担保通常不在预算中体现，逃避了常规的立法审查。
• 责任不明确：担保的授权与问责机制不清晰，导致管理混乱。
• 政策框架不健全：缺乏统一的政策指导，担保决策往往基于政治考量而非经济效率。

3. 强化担保管理的建议

为加强担保管理，政府应采取以下措施：

• 建立担保清单：定期更新担保库存，明确担保金额与潜在损失。
• 制定预算准备：设立担保（或应急）储备金，用于应对未来可能的支出。
• 设立担保基金：在担保规模较大时，建立专门的担保基金。
• 制定政策框架：设定担保上限，明确担保适用条件、费用及风险控制措施。
• 评估担保提案：确保担保的经济合理性，考虑其是否必要、成本效益及替代方案。
• 量化风险：采用信用评级、统计模型、情景分析等方法进行风险评估。
• 加强风险缓解：使用风险费率、部分担保、免赔额、再保险等工具。
• 提升透明度：在预算和年度报告中单独列出担保信息。

关键信息

担保管理的重要性

• 担保可以用于纠正市场失灵、实现收入再分配、提升国际竞争力等目标。
• 然而，若无市场失灵，则担保可能造成隐性补贴，增加财政负担。
• 在危机时期，担保可能成为政府应对金融风险的重要工具。

风险评估方法

• 信用评级法：利用第三方信用评级评估担保风险，适用于具有公开财务信息的机构。
• 统计模型法：基于财务指标和历史数据，评估担保的潜在损失，适用于标准化担保。
• 情景分析法：模拟变量变化（如收入、汇率）对担保的影响，适用于复杂项目。
• 结构模型法：基于资产价值与负债的关系评估风险，适用于大型基础设施项目。

国家案例

• 荷兰：采用“除非必要，否则不担保”的政策框架，设定担保上限，并要求所有新担保计划包含到期条款。
• 英国：设立担保评估清单，涵盖担保的合理性、风险、成本、管理机制和财政可行性。
• 哥伦比亚：使用信用评级和统计模型进行担保风险评估，并基于风险等级设定担保费用。
• 土耳其：采用逻辑回归模型评估担保风险，结合财务比率和历史数据预测违约概率。
• 巴西：设定担保上限，确保财政可持续性。

结论

政府担保的管理应基于系统性评估、透明度和预算准备。通过建立完整的担保清单、采用适当的评估工具、制定清晰的政策框架、设立专项基金和强化风险缓解措施，政府可以有效降低担保带来的财政风险。此外，定期风险评估和财政责任的明确划分是确保担保管理稳健的重要前提。