2015年-IMF国际货币组织全球_Ukraine_Technical_Assistance_Report_52页_731kb

总结：增强乌克兰国家证券与股票市场委员会（NSSMC）的权力与独立性

核心内容

本报告由国际货币基金组织（IMF）货币与资本市场部（MCM）编写，旨在为乌克兰国家证券与股票市场委员会（NSSMC）提供技术援助，帮助其增强监管权力和独立性，以符合国际证券监管组织（IOSCO）的《证券监管原则》和《多边谅解备忘录》（MMOU）的要求。

主要观点

1. 监管挑战与改革需求

• NSSMC面临监管权力不足的问题，特别是在调查、执法和国际合作方面。
• 市场活动持续萎缩，但市场不当行为（如发行和交易“虚构证券”）仍普遍存在。
• 为实现2020年《乌克兰金融市场发展计划》和欧盟（EU）立法的实施目标，NSSMC需要更强大的监管能力。

2. 与IOSCO的合作需求

• NSSMC是IOSCO成员，但尚未签署MMOU，主要原因在于缺乏关键的执法和合作权力。
• 为签署MMOU，需赋予NSSMC以下权力：
  • 对任何自然人或法人进行调查并要求提供信息；
  • 访问并分享受保密法限制的信息；
  • 即使不涉及乌克兰证券法违规，也能协助外国监管机构；
  • 保护在MMOU下交换信息的保密性。

3. 运营独立性不足

• 当前法律框架对NSSMC的检查权力施加了诸多限制，包括现场检查禁令、检查频率和时长的限制，以及某些检查需外部批准。
• 这些限制与IOSCO标准不符，削弱了NSSMC的独立性。
• 建议通过立法增强NSSMC的运营独立性，包括：
  • 取消检查权力的限制；
  • 去除规则制定过程中对外部机构的审批要求；
  • 提供法律保护，防止外部干涉。

4. 财务独立性与稳定性问题

• NSSMC的财务独立性受到挑战，其资金来源不稳定，影响监管效率。
• 民事服务薪酬制度限制了NSSMC吸引和留住专业人才的能力。
• 技术投资缺乏资金支持，进一步影响其监督能力。
• 建议通过行政服务费和年度监管费实现自筹资金，但不应使用行政罚款作为资金来源。

5. 问责机制

• 当前NSSMC的问责机制较为宽松，但基本有效。
• 建议加强问责机制，包括：
  • 要求NSSMC每年向总统和议会提交报告；
  • 明确其监管、监督和执法决定的理由；
  • 为监管人员提供法律豁免和赔偿机制，以保障其独立履职。

关键信息

一、立法与监管改革建议

• 调查与执法权力：需修改法律，赋予NSSMC对任何自然人或法人进行调查和获取信息的权力，并允许其在遵守保密法的前提下共享信息。
• 国际合作能力：需增强NSSMC协助外国监管机构的能力，即使在无明显违规情况下。
• 信息保密性：需确保在MMOU下交换的信息具有保密性，防止被私人或公共机构强制披露。
• 规则制定权力：应去除对NSSMC规则制定的外部审批要求，使其能够自主制定和实施监管规则。
• 检查权力恢复：应恢复NSSMC对受监管实体进行临时文件扣押的检查权力。

二、运营独立性增强

• 检查制度改革：应取消对NSSMC检查活动的限制，包括现场检查禁令、检查频率和时长限制，以及某些检查需外部批准的要求。
• 法律保护机制：应为NSSMC及其工作人员提供法律保护，防止因履职而面临法律责任。
• 问责机制完善：建议建立更正式的问责机制，包括定期报告制度和对监管决定的透明化。

三、财务独立性与稳定性

• 资金来源多元化：建议通过行政服务费和年度监管费实现自筹资金，以增强财务独立性。
• 技术投资支持：应确保NSSMC有足够的资金进行技术投资，以提高监管效率。
• 薪酬制度优化：应去除对NSSMC员工薪酬的限制，以吸引和保留专业人才。

四、附录与补充建议

• 附录I：列出用于分析的法律条文。
• 附录II：分析NSSMC在MMOU要求下的合规性。
• 附录III：讨论NSSMC的运营独立性与法律保护。
• 附录IV：涉及NSSMC的财务独立性。
• 附录V：说明当前的问责机制。
• 附录VI：提供增强NSSMC独立性的草案法律。

主要推荐措施

结论

为提升NSSMC的监管效能，使其符合国际标准，需在立法、运营独立性和财务独立性方面进行系统性改革。同时，应确保问责机制与独立性之间保持平衡，以维护监管体系的公正性和有效性。