2010年-世界发展银行全球_How-to_Note___A_Framework_to_Assess_Administrative_Decentralization_16页_676kb

总结：评估行政分权的框架

核心内容

本文档旨在为评估行政分权系统提供一个框架，帮助任务团队和利益相关方了解如何判断一个国家的行政分权改革是否能够实现其目标。行政分权系统包括两个主要组成部分：行政自主权（即地方当局在履行职能时的自由裁量权）和问责机制（确保地方当局对其自由裁量权的使用负责）。

主要观点

1. 行政自主权

地方当局需要具备以下三方面的自主权：

• 监管权：地方当局应有能力制定、修改和执行本地法规，以应对其管辖范围内的问题。例如，经济发展、土地使用规划、卫生、教育和环境保护等领域。然而，某些领域如健康服务，由于其外部性广泛和技术要求高，应保持中央政府的监管权。
• 采购权：地方当局应有自由裁量权以从私营部门或其他实体采购服务和资源。采购流程包括需求确认、合同设计、供应商选择、资格评估、招标管理及合同执行等阶段。部分国家如菲律宾和印度（喀拉拉邦）允许地方当局独立执行采购流程，而乌干达和卢旺达则仅部分授权。
• 人力资源管理权：地方当局应有自主权管理其雇员，包括薪酬政策、预算透明度、招聘、职业发展和绩效管理等方面。然而，多数国家的法律框架并未充分赋予地方当局这些权力，导致地方管理效率受限。

2. 问责机制

有效的行政分权必须辅以适当的问责机制，包括公共问责和社会问责。

• 公共问责：通过内部行政体系、独立机构、行政法院和基于绩效的财政机制实现。例如，行政法院可以监督地方当局的法律合规性，而绩效财政机制如乌干达的“地方发展基金”则通过设定标准来激励地方治理。
• 社会问责：通过向公民提供信息、建立公民监督委员会和用户小组等方式实现。例如，卢旺达的“Imihigo”制度通过公开承诺和定期评估促进地方问责，而印度喀拉拉邦和菲律宾则建立了正式的公民投诉机制。

关键信息

• 监管权：卢旺达、菲律宾和印度（喀拉拉邦）在大多数领域具有监管权，而乌干达相对受限。某些领域如健康服务应保持中央监管。
• 采购权：菲律宾和印度（喀拉拉邦）的地方当局具有较完整的采购权，乌干达和卢旺达则有限。公民监督在采购过程中起重要作用，如卢旺达的受益者委员会与技术专家共同参与。
• 人力资源管理权：地方当局在大多数国家缺乏招聘和管理自主权，多数人员由中央或省一级政府雇佣。这导致地方工作人员的晋升机会减少，从而引发官僚体系对分权改革的抵制。
• 问责机制：多数国家的问责机制不完善，行政法院和绩效财政机制在一些国家（如乌干达）已取得成效，但社会问责机制在其他地区仍需加强。

案例分析

• 卢旺达：采用“Imihigo”制度，通过公开承诺和定期评估实现高效问责。
• 菲律宾：通过地方立法和公民参与机制，提升地方治理透明度。
• 印度（喀拉拉邦）：建立受益者委员会与技术专家协作的采购机制，确保服务质量。
• 乌干达：虽然在部分领域具备自主权，但整体问责机制较弱，尤其是在人力资源管理方面。

附件内容

• 检查清单：文档附有四张表格（A1至A4），用于评估行政自主权和问责机制的设计。
• 问卷：提供空白问卷（A5至A8），用于评估特定国家的行政分权改革情况。

结论

行政分权的关键在于赋予地方当局适当的自主权，同时建立有效的问责机制。尽管许多国家的地方当局在服务采购方面具有一定的自主权，但在监管权和人力资源管理方面仍存在较大限制。此外，多数国家的问责机制尚不完善，需进一步加强公民参与和社会监督，以确保分权改革的有效实施。