亚开行-从大流行到增强抗灾能力：加强中国的灾害风险融资（英）-2022.3-56页_1mb

从疫情到更强韧：提升中国灾害风险融资

核心内容

本报告由亚洲开发银行（ADB）东亚部与作者 Gary Wei、Emma Fan 和 Anqian Huang 共同撰写，旨在探讨如何通过创新的灾害风险融资机制增强中国应对灾害的财政韧性。报告指出，传统保险和财政储备已不足以有效应对日益增长的灾害风险，特别是在面对重大灾害（如疫情、地震、洪水等）时，政府面临严重的财政压力和不确定性。因此，需要引入新的工具和模型，如参数保险和证券化融资，以提高灾害响应的效率和可持续性。

主要观点

• 灾害影响加剧：全球灾害带来的经济损失持续上升，2021年达到约1670亿美元，远超1980年的180亿美元。灾害不仅造成直接经济损失，还对社会、经济和全球供应链产生深远影响。
• 传统保险不足：传统赔偿型保险在应对重大灾害时存在局限，其理赔流程复杂且耗时，难以及时应对突发性灾害带来的财政需求。
• 参数保险的优势：参数保险基于客观指标（如降雨量、地震强度等）触发赔付，响应速度快，适用于覆盖广泛灾害损失，如公共卫生事件和业务中断。
• 财政储备与创新工具结合：政府需将财政储备与参数保险、证券化工具（如灾难债券）等相结合，以增强财政缓冲能力，应对突发灾害带来的资金缺口。
• 中国具备试点条件：中国作为易受多种灾害影响的国家，具备试点新型灾害风险融资机制的条件，其财政系统和政策框架支持金融创新以增强气候适应力和财政可持续性。

关键信息

一、中国灾害风险现状

• 中国是地震、干旱、洪水、台风等多种自然灾害的高发地区。
• 灾害频发区域集中了全国70%以上的城市和50%以上的人口。
• 灾害对经济和社会造成巨大冲击，如2021年郑州洪水被描述为千年一遇的灾害。
• 2019年中国灾害经济损失达475亿美元，凸显了财政系统应对灾害的脆弱性。

二、灾害风险融资挑战

• 传统财政储备、应急贷款和赔偿型保险在应对重大灾害时表现不足。
• 灾害的次生和三级效应可能显著放大初始经济损失。
• 灾害融资工具需适应不同灾害类型和区域特征，提高财政应对能力。

三、创新融资工具与模型

• 参数保险：基于客观指标（如地震强度、洪水水位）触发赔付，适用于广泛灾害损失，响应速度快。
• 灾难债券（CAT bonds）：通过特殊目的载体（SPV）发行，将风险转移至资本市场，为政府提供额外融资渠道。
• 证券化融资：通过发行灾难相关证券（如公共卫生风险债券），提高资金可得性，增强财政缓冲能力。

四、五项试点建议

1. 公共卫生灾害参数保险：设计基于疫情爆发指数的保险产品，提高政府对公共卫生危机的响应能力。
2. 长江与黄河流域洪水参数保险：将参数保险纳入财政框架，增强洪水应对的财政准备。
3. 中央政府农业灾害参数保险：引入农业天气指数保险，结合财政储备和保险赔付，提高农业灾害应对能力。
4. 城市灾害参数保险：结合城市预算与参数保险，应对城市中高频率的灾害风险。
5. 地方灾害融资机制：整合财政储备、借贷和证券化工具，建立因地制宜的灾害融资体系。

研究背景与意义

• 报告基于ADB的技术援助项目（TA 6687-PRC）进行研究，旨在帮助中国识别和采用更有效的灾害风险融资工具。
• 报告内容与政府“十四五”规划、ADB中国国别合作战略及ADB 2030战略高度契合，有助于推动中国在灾害风险融资领域的政策创新。
• 参数保险的引入将有助于构建更全面的灾害财政响应体系，提升政府在灾害中的财务稳定性和韧性。

结论

• 灾害风险融资需要从传统模式向创新模式转变，以应对日益复杂和严重的灾害挑战。
• 参数保险和证券化工具是提升财政应对能力的有效手段，可作为中国灾害风险融资体系的重要补充。
• ADB等发展伙伴可为中国的灾害风险融资改革提供技术支持和经验借鉴，推动可持续发展和全球灾害风险管理体系的完善。

附录：术语与缩写

• ADB：亚洲开发银行
• CAT bond：灾难债券
• CCL：应急信用额度
• CCRIF：加勒比海灾难风险保险设施
• PEF：疫情应急融资设施
• WII：天气指数保险
• SPC：隔离投资组合公司
• SPV：特殊目的载体
• TA：技术援助
• US：美国
• CNY：人民币

图表与数据

• 表1：灾害风险融资框架
• 表2：参数保险设计因素
• 表3：五项试点计划的协同开发
• 图1：1980-2020年全球灾害直接损失（按类型）
• 图2：2003-2018年天气灾害经济损失
• 图3：2010-2018年农业灾害影响区域
• 图4：灾害风险转化因果模型
• 图5：政府补贴农业保险与实际损失对比
• 图6：三级风险分层策略
• 图7：FONDEN资源分配流程
• 图8：2012年FONDEN灾难风险融资策略
• 图9：墨西哥与世界银行在FONDEN灾难债券中的合作
• 图10：2020年FONDEN灾难债券结构
• 图11：加勒比灾难风险保险设施隔离投资组合公司赔付情况
• 图12：世界银行疫情应急融资设施
• 图13：灾害融资框架与工具箱
• 图14：保险链接证券典型结构