2004年-世界发展银行全球_Bulgaria___Issues_in_Intergovernmental_Relations_42页_3mb

总结：保加利亚市镇间政府关系问题

核心内容

本报告分析了保加利亚市镇间政府关系中存在的关键问题，以及2003年实施的重大财政改革对这些问题的影响。报告指出，市镇在保加利亚公共部门中扮演重要角色，承担了教育、医疗、社会福利、基础设施和公共服务等职能。然而，由于财政机制不完善、过度依赖中央政府补助、以及缺乏有效的自主权，市镇面临诸多挑战。

主要观点

• 市镇职能广泛：市镇负责提供基础教育、管理约三分之一的医院、执行大部分社会援助计划（除养老金和失业保险外），以及运营水公司、污水处理设施、供暖系统、道路维护、公共交通等。
• 财政依赖严重：市镇的财政资源主要依赖中央政府的转移支付和共享税收，但这种机制存在缺陷，导致市镇经常面临资金短缺和债务积压。
• 2003年财政改革：改革调整了市镇支出需求的计算方式，提高了资金分配的透明度，并减少了对过度雇员的激励，特别是在医疗领域。
• 改革未完全解决问题：尽管改革取得一定成效，但未解决“无资金任务”（unfunded mandates）的根本问题，也未提供有效的激励机制促进市镇自主调整人员配置。

关键信息

市镇结构与规模

• 保加利亚共有263个市镇（obshtini）和28个州（oblasts）。
• 市镇人口规模分布如下：
  • 1,000–4,999人：28个市镇（11%），占全国人口1%。
  • 5,000–9,999人：64个市镇（24%），占全国人口6%。
  • 10,000–49,999人：137个市镇（52%），占全国人口34%。
  • 50,000–99,999人：20个市镇（8%），占全国人口18%。

  • 100,000人：13个市镇（5%），占全国人口42%。

财政机制问题

• 无资金任务：中央政府对市镇施加了大量无资金支持的任务，导致市镇依赖中央补助来弥补资金缺口。
• 过度雇员：由于中央政府全额支付市镇工资和社会保障费用，市镇缺乏控制成本的激励，导致人员过多。
• 基础设施恶化：过去十年的维护不足导致市镇基础设施状况恶化，需大量资金进行升级，以满足欧盟入盟要求。
• 税收与拨款机制：市镇主要依赖共享税收和中央政府转移支付，但缺乏足够的自主权和稳定的资金来源。

2003年改革内容

• 支出计算方式改革：改革后，市镇支出需求的计算更加精确，资金分配机制更加透明。
• 减少过度雇员激励：在医疗领域，工资不再计入一般补贴，从而减少了市镇过度雇员的动机。
• 加强预算约束：改革旨在通过更严格的预算管理限制市镇的债务积累。

改革后的挑战

• 未解决“无资金任务”问题：中央政府仍自行估算市镇支出需求和共享税收收入，继续提供预算支持。
• 缺乏激励机制：市镇仍难以通过自主调整人员配置来提高效率。
• 资金分配不均：市镇之间人均收入差异大，影响公共服务质量和财政稳定性。

改革建议

短期措施

1. 确保政府履行预算承诺：政府应按时发放补贴，并定期更新支出计算依据。
2. 促进市镇提高效率：教育部门应鼓励市镇关闭生源不足的班级，重新安排冗余教师；卫生部门应推动医院重组，扩大NHIF可报销的临床路径范围。
3. 赋予市镇更多税收自主权：特别是财产税，以增强其财政独立性。
4. 限制市镇债务融资：通过设定债务覆盖率等定量限制，或通过要求市镇议会超级多数或公投来强化财政责任。
5. 优化资本预算机制：提高项目选择和质量，确保资金用于高优先级项目。

长期方向

• 推动财政责任下放：逐步赋予市镇更多自主权，使其能够自主管理部分职能的支出。
• 考虑个人所得税改革：允许市镇调整税率，以增强其财政能力。
• 加强监管与透明度：在确保财政责任的同时，提高市镇在公共项目中的自主决策能力。

结论

2003年的财政改革是保加利亚市镇间关系的重要转折点，改善了资金分配的透明度和减少了过度雇员的激励。然而，为实现真正的财政稳定和公共服务效率提升，仍需进一步改革，特别是在财政责任下放、税收自主权和资本预算机制方面。