20171201-中债资信-城投企业土地融资政策梳理_关于土地储备_资产注入和政策的演进_6页_1mb

城投企业土地融资政策总结

核心内容

本文档系统梳理了我国城投企业土地融资政策的演进历程，分为三个阶段：土地储备制度的确立、规范土地融资行为、政策升级与疏堵结合。重点分析了土地注入城投企业的政策变化、监管措施及对城投企业融资模式的影响。

主要观点

• 土地融资是城投企业的重要融资渠道，地方政府通过资产注入、土地储备等方式支持城投企业发展。
• 政策演变反映了国家对地方债务的管控意图，从最初的制度建立，到逐步规范，再到全面禁止违规融资，体现了“堵偏门、开正门”的思路。
• 土地注入行为存在“变相注入”的乱象，地方政府通过非正规渠道向城投企业注入土地资产，导致债务风险上升。
• 专项债券成为规范土地融资的“正门”，2017年后，土地储备专项债券的发行制度逐步完善，旨在防范违规融资行为。

关键信息

第一阶段（1996~2007年）：制度初立

• 1996年：上海市率先建立土地储备制度，成立上海市土地发展中心。
• 2001年：国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，首次提出土地储备制度，规范土地出让方式。
• 2007年：财政部、国土资源部发布《土地储备资金财务管理暂行办法》和《土地储备管理办法》，标志着土地储备制度初步确立。
• 政策特点：土地储备机构可举借贷款，城投企业可作为土地储备主体，土地融资大门逐步开启。
• 问题：政策未明确土地储备机构范围，地方政府可随意将土地注入城投企业，导致资产“注水”和债务扩张。

第二阶段（2010~2013年）：规范管理

• 2010年：国务院发布19号文，要求地方政府设立融资平台公司需严格依照法规，禁止将公益性资产注入城投企业。
• 2011年：《划拨用地名录》明确土地使用权的划拨与有偿使用范围。
• 2012年：四部委发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，规范土地储备机构名录，限制土地注入方式。
• 2013年：银监会发布指导意见，要求银行业金融机构控制平台贷款投向，仅限于纳入名录的土地储备机构。
• 政策特点：加强监管，明确土地注入方式，禁止将储备土地作为资产注入城投企业，控制土地融资风险。
• 问题：城投企业与土地储备机构职能重叠，土地融资仍存在违规操作。

第三阶段（2014年至今）：政策升级

• 2014年：国务院发布43号文，提出“修明渠、堵暗道”原则，规范地方政府性债务管理。
• 2016年：四部委发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确土地储备机构统一设置，城投公司不得从事新增土地储备工作。
• 2017年：财政部、发改委等六部委发布50号文，进一步禁止城投企业通过土地融资违规举债。
• 2017年：财政部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，允许地方政府发行土地储备专项债券，规范土地融资行为。
• 政策特点：全面禁止违规土地融资，规范土地储备机构职能，开“正门”允许发行专项债券。
• 意义：从机制上堵住城投企业以土地储备名义违规融资的漏洞，防范地方债务风险。

总结

城投企业土地融资政策经历了从制度建立、规范管理到政策升级的过程，反映出国家对地方政府债务风险的逐步重视与管控。土地注入行为虽曾是城投企业融资的重要手段，但因存在“变相注入”现象，导致债务风险上升。近年来，政策逐步收紧，禁止城投企业从事土地储备工作，并通过土地储备专项债券等方式规范土地融资行为。未来，政策将继续向更加透明、规范的方向发展，以防范地方债务风险，促进地方财政可持续发展。