拨开迷雾见真相_城投企业土地注入“乱象”解析-20180119-中债资信-10页-2mb

城投企业土地使用权获取方式及风险分析总结

核心内容

中债资信分析指出，城投企业获得土地使用权的规范方式主要包括出让和划拨两种。随着政策法规的不断完善，地方政府向城投企业随意注入土地的行为受到严格限制，但通过“招拍挂”后返还土地出让金的方式，地方政府仍变相向城投企业注入土地资产，以支持其融资和基础设施建设。

主要观点

一、规范获取土地使用权的方式

1. 出让方式：适用于经营性用地，城投企业需通过“招拍挂”方式购地，并及时、足额缴纳土地出让金，取得土地使用证。
2. 划拨方式：适用于公益性用地，如公租房、保障房等，需经依法批准，且土地使用权无使用期限限制，但转让、出租、抵押受到严格限制。

二、城投企业在土地储备中的角色

1. 委托代理关系：地方政府委托城投企业进行土地一级开发，如“三通一平”、“七通一平”等基础设施建设。
2. 土地一级开发：城投企业参与土地开发，将“生地”变为“熟地”，为后续土地出让做准备。

三、土地注入“乱象”分析

1. 变相注资：地方政府通过“招拍挂”后返还土地出让金的方式，变相向城投企业注入土地资产，以扩大其资产规模并用于抵押融资。
2. 生地与熟地：
   • 生地：需进行开发整理后才能用于经营，但入账价值可能高估，变现周期长，风险较高。
   • 熟地：可直接用于建设，但政府返还资金不足以覆盖前期开发成本，导致财政收入虚增。

关键信息

对城投企业的影响

• 资产和负债规模同步扩张，政府配置的土地资产部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及变现周期。
• 土地资产用于抵押融资，若无法变现或变现周期过长，将加重企业偿债压力。
• 若购地后仅用于抵押，企业需持续承担购地成本和利息费用。

对地方政府的影响

• 土地出让金返还至城投企业，导致政府性基金收入虚增，实际财力并未形成。
• 政府通过该方式变相注资，可能引发公益性业务债务激增和政府支出责任加重。
• 土地前期成本无法通过返还资金覆盖，存在财政赤字风险。

对金融机构的影响

• 土地资产抵押贷款率一般为50%-70%，但土地变现周期较长，尤其是生地，可能影响金融机构的资金回收。
• 若土地入账价值高估，或存在无法处置的风险，将增加金融机构的信用风险。

风险事项

1. 土地资产入账价值可能高估，影响企业真实偿债能力。
2. 土地变现周期长，可能导致企业短期流动性风险。
3. 政府返还资金不足以覆盖土地前期成本，造成财政收入虚增。
4. 城投企业可能实质承担土地储备职能，存在政策合规性风险。
5. 土地注入行为可能引发城投企业大规模举债，增加政府隐性债务压力。

结论

地方政府通过“招拍挂”后返还土地出让金的方式，虽能缓解城投企业的融资压力，但存在资产虚增、财政资金空转、土地变现困难等多重风险。金融机构需关注土地资产的公允价值和流动性，城投企业应谨慎评估土地资产的实际价值与变现能力，地方政府则需规范土地注入行为，避免隐性债务累积。

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参考资料

• 《土地储备管理办法》
• 《关于加强土地储备与融资管理的通知》
• 《土地管理法》
• 《城市房地产管理法》
• 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
• 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》

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