2025-06-24-兰德-关键海底基础设施面临的威胁不断演变-对欧洲安全和复原力的影响（英）_30页_997kb

专家见解：及时政策议题的视角

作者：HENRI VAN SOEST、JAMES BLACK、HARPER FINE、LUCIA RETTER

日期：2025年6月

简介

本文分析了现代欧洲社会所依赖的海底关键基础设施（CUI）面临的不断演变的威胁。从数字转型和绿色转型的角度分析了依赖CUI的日益增长趋势。高调事件如“北溪”管道的爆炸、电缆受损等引发了对其脆弱性的关注。报告涉及不同类型CUI（通信电缆、油气管道、电力电缆）的独特脆弱性、安全挑战和分布式特性。同时讨论了国家、欧盟和北约层面的保护倡议以及技术发展带来的机遇与风险。

我们依赖多种海底基础设施

铺设于欧洲周边的大洋底下的多样海底设施

这些海底设施提供对欧洲大陆至关重要的一大类服务，将其划分为三类：1) 水下通信电缆；2) 油气管道；3) 输电电缆。

• 水下通信电缆：承载着全球电信流量的绝大多数部分（97%）。连接世界主要经济体，如欧洲与北美、成员国、非洲及中东。
• 油气管道：连接地理位置偏远的海上油田与欧洲大陆。图为欧洲主要海上油气基础设施。
• 输电电缆：连接欧盟、联合海上能源基础设施实体（如波罗的海连接器）之间。图为欧洲电力传输系统，展现各国间的电力互联。

建设数量已在增加，现有容量不足以保证应急修理船的及时到位，尤其是在多起事故同时发生时，增加电缆/管道修复能力是关键。

水下基础设施易受 invasion

连续几年发生的几起河流破坏事件引发了对其脆弱性与安全的讨论，最近还涉及有预谋的行为

近十年来，遭到有预谋敌意行为、非法或蓄意破坏的行为明显增加。潜在威胁行为体包不只限于国家行为体，还包括非国家行为体。技术创新虽然提高了监测能力，但也增加了被破坏风险。

海洋生态系统本身也构成威胁。足以阻挡甚至埋压水下基础设施的能力正在出现，使得“灰色地带”和“混合”战术得到了与时俱进的发展，威胁范围不断扩大，从破坏、干扰到网络战。

持续存在的威胁：守卫力量薄弱

面对欧盟如此庞大的网格状水下基础设施，在其被保护之前，当受到多个损坏事件发生时，引发担忧

主要弱点：

• 庞大的体量和地理分散使得持续监测或防护极其昂贵。

• 一些临海节点和电缆登陆点的高度集中，更容易成为袭击目标。

• 公共可获取的大量位置和特性数据使目标容易识别。

• 协调困难：公共和私营部门利益相关方众多，跨机构和跨国协调复杂。

• 法律管辖权模糊：很多水下设施不在主权国12海里内，因此缺乏明确法律监管。

• 高估人错误：过度依赖远程监测系统，在现存危机背景下，削弱了对物理风险的直接感知。

近期已发生并可能为国家干预所疏忽或判断失误的破坏性事件

样例中包括所谓的五年来的多起水下破坏：Lofoten-Vesterålen项目于2024年2月，遭俄罗斯渔船破坏；Balticconnector管道于2023年10月遭受破坏；Estlink2电缆于2024年12月断毁；这些被俄罗斯“影子舰队”控制的走私船“Eagle S”。

欧洲/北约与欧盟的保护倡议

北约：已在布鲁塞尔建立“水下基础设施协调细胞”，并部署多国联合演习，加强信息共享和应对机制。提议建立“北海水下基础设施任务中心”，增强临阵快速反应。

欧盟：2023年发出指令规定成员国需制定战略评估风险，并建立“水下电缆专家集团”协调跨部门工作。

联合远征部队（JEF）：具备部署大规模人员应对危机的能力，并在2023年实施“AURORA”演习，包括多国桌面推演以应对CUI威胁。

结论与建议

博得欧洲和北约决策者关注的不仅在于当前的威胁，也在于他更深远的重组挑战：一艘携带人民、信息或能源的船将航行在一切水域。应对水下基础设施保护，应采取协同机制，平衡集权与分权，尤其关注公私协作机制，以及信息共享和标准拟定是亟待解决的问题。

作者建议：

1. 各国制定国家保护战略
2. 电信、电力、油气公司增加技术基因含量提升监测网络
3. 欧盟加快完成全欧洲联网项目并建立统一基础设施评估框架
4. 上升的水下威胁形势需要更细致的阿富汗筹集机制和持续联合动员能力

有待填补的空白

• 虽然已有不俗进展，但效率提升的障碍在于各国保护机制良莠不齐，资金预算吃紧，与跨机构协作缓慢。
• 在“灰色领域”问题解决路径尚未顺利构建，信息分类与共享仍在进行。

这是一项复杂的跨国安全任务，从欧盟到北约再到国家与行业组织，它正在不断演化，影响我们集体安全。理性合作不仅能减少潜在损失，也巩固了各方在技术共享上的共同利益。继续突破现有框架，为未来创造力下了坚实基础。

摘要说明

本文对原文进行了系统的中文翻译与专业化分析总结，聚焦欧洲和全球的海底关键基础设施（CUI）问题，包括水下电缆、油气管道和电力电缆的保护挑战、依赖增长、多级威胁、治理倡议和情势展望。