2014年-世界发展银行全球_Sub-National_Spending_inTimor-Leste_Lessons_from_Experience_32页_1mb

报告摘要

总结：Timor-Leste的次级国家支出机制经验教训

核心内容

本政策简报总结了世界银行与东帝汶政府联合开展的一项研究，评估了东帝汶政府在2004年启动的“地方发展计划”（PDL）和2009年启动的“公投包”（PR）及其后续发展为“分散式发展计划”（PDD）在次级国家支出管理方面的成效与挑战。

主要观点

PDL与PDD的共同点与差异
PDL和PDD都致力于在次级国家层面提供小型基础设施，但两者起源不同、政策目标各异。PDL旨在为东帝汶独立后建立地方治理能力，而PR/PDD则是在2006年冲突后，为实现“独立红利”和刺激农村发展而设计，强调通过本地承包商进行资本积累和就业创造。
政策演变与预算变化
PR初始预算为7000万美元，远高于PDL的166万美元。PR的政策重点从早期的承包商培育逐渐转向技术质量，而PDD在2012年后进一步优化，更加强调公平性和就业。
项目执行与质量
PDL和PDD在2012年前的预算执行率良好，但PDD项目完成率较低。在13个样本项目中，6个质量达标，3个存在设计、施工或使用问题，4个需额外投资才能使用。
就业与贫困影响
PDL和PDD为次级国家提供了季节性就业，占当地劳动力的2.5%-10%。对最贫困家庭而言，这些现金注入具有重要意义。FY2012年的估算显示，这些计划创造了约120万个无技能和22万个有技能的工作日。
承包商发展与限制
本地承包商数量显著增加，但因限制每年只能获得一个项目，缺乏激励机制，难以实现业务整合与多元化。
治理影响
这些计划促进了本地民众参与公共资源分配，有助于稳定政治局势。然而，部分项目引发土地、采购、劳工或承包商表现的争议，表明需加强前期咨询和后期监督。
政策与制度设计
研究指出，PDL和PDD的成功部分归因于政府在2012年通过《综合区级发展规划法令》（PDID）对制度进行调整，以提升透明度和问责机制。

关键信息

预算执行率：PDL和PDD在2012年前执行率良好，显著优于其他部委的基础设施支出。
支出不平等：PDD在不同区间的支出差异较大，最受益区是其他区的3-7倍，Ermera持续获得较少资金，而Manatuto则较多。
投资质量：在13个样本项目中，质量参差不齐，需进一步研究以评估整体成效。
就业影响：PDL和PDD为次级国家提供了季节性就业，但总体影响相较于亚洲的大规模公共工程计划较小。
承包商机制：PR/PDD通过AECCOP等本地组织推动承包商发展，但缺乏长期激励。
治理与社会稳定：通过向农村地区和弱势群体分配资源，这些计划有助于缓解社会矛盾，促进和平与稳定。
制度调整：PDID法令的实施为次级国家支出管理提供了更清晰的制度框架，有助于提升绩效和问责。

优先行动建议

资金分配、规划与预算
- 引入基于公式的可预测资金分配机制，提高透明度和中长期稳定性。
- 建立“区级绩效指标”，以奖励良好的规划、预算、采购和投资管理表现。
采购策略
- 简化承包商资格预审程序，提高效率和成本节约。
- 由国家发展局（ADN）和公共工程部联合管理资格预审，结合IADE支持。
- 推行简单竞争性招标，由区级机构管理，并与区级资金挂钩以确保合规。
投资监督与责任分配
- 明确ADN与其他部委之间的职责划分，提升项目设计和监督质量。
- 投资于技术人员和本地差旅预算，减少监督不足导致的成本损失（约25%）。
区级支付机制
- 尽快建立区级财政账户，以加快支付流程并改善承包商表现。
- 推动区级直接支付，解决2012年财政年度的支付瓶颈问题。